陜西新絲路項目管理有限公司
更多
详细内容

热门彩票开奖查询: 曹珊:從45萬億投資看如何解鎖PPP財承10%的上限

时间:2018-03-06     【转载】   阅读

3d试机号471的开奖号历史对照表 www.llxmp.com

近期,各地公布兩會政府工作報告,在總結2016年經濟發展狀況的同時對2017年經濟工作目標進行展望。部分中西部地區的2017年GDP增長目標或固定資產投資目標較2016年都有所提高,尤其是跟一帶一路相關的地區,新疆、內蒙古、吉林等地目標上調較為顯著,其中新疆更是提出50%的固定資產投資增速目標??悸塹澆衲攴康夭蹲適芊康夭骺賾幸歡ㄏ灤醒沽?,而制造業投資主要是企業根據自身的盈利和生產意愿來調整,政府通過基建投資可以掌握更多主動權,穩定經濟增長,國家通過基礎設施建設來促進經濟增長的意圖明顯。(陳健恒 唐薇 《2017地方投資大爆發!23省目標超過45萬億 》,  2017)

       一、10%的上限到底是BUG還是安全閥

       財政部出臺了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號,規定每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%。那么這個10%的規定是否合理呢?筆者想從經濟學、組織行為學的角度加以分析。

       (一)從經濟學角度探討10%的上限

       1)10%的上限是否夠用,什么時候就該不夠了

       為保證計算有據可依,我們暫按照靜態增長數據簡化考慮此問題。

       根據財政局PPP季報,假設2017年項目的落地速度保持與2016年四季度一樣的水平(目前落地規模實際呈現出加速上漲的趨勢),那么2017年落地項目規模將會新增2.5萬億,到2017年末,所有執行項目規模將接近5萬億。按照平均兩年的建設期計算,用PPP模式在2017年完成的固定資產投資總額為1.25萬億。

       2016年1-12月累計,地方財政用地方本級收入、中央稅收返還和轉移支付資金等安排的支出160437億元,與2015年相比,同比增長6.2%。2016年按照10%的上限則為1.6萬億。

       為了計算的可行,筆者按如下原則對全國范圍內PPP項目在接下來15年內的財政支付情況進行簡化。假設如下:

       1)所有項目的運營周期為15年,支付中皆不考慮運營費用支出。

       2)不考慮建設期,僅對上一年完成的固定資產投資在接下來的15年中進行支付。每年的基礎設施建設固定資產投資按照目前年均18%增長計。運用《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中的計算公式,采用5%的合理利潤率和5%的折現率的低值進行保守計算。

       3)支付過程中不考慮股權支出,僅以完成總投資考慮正常年份的按年支付。

       4)2017年進入執行階段的項目總額5萬億,按15年進行支付。

       5)按照2016年的地方財政本級收入、中央稅收返還和轉移支付總額按照年均6.2%增長。并假設最極端情況所有財政收入的10%都用來支付PPP項目。

       按照附件一表格的計算結果,可以看到在此簡化模型下,在2026年以后,PPP項目年支付額度就已經超過了全國可用于支付的財政支出的10%。由于所有計算皆偏于保守,實際年支出額應當遠高于計算結果。且由于各地發展的不均衡性,會有很多地方早于2026年就用盡了10%的額度。某些地方由于財政富裕,基礎設施發達,根本不需要使用該地方的PPP份額。這都將使得地方財政10%限制瓶頸爆發的時間點來得更早。

       通過以上模型假設及計算,可以得到的結論是,10%額度對PPP項目發展的全面限制,即使在不考慮升息周期即將到來的最寬松的情況下(會導致折現率和后期項目支付的大額提高),最晚也會在10年內到來。

       2)10%的上限將對經濟發展產生什么影響

       (1)目前我國經濟增長模式中固定資產投資的重要地位

       目前的經濟發展進入新常態,產業結構轉型、供給側改革成為經濟發展的主要動力。在痛苦的經濟轉型期,提高基礎設施投資規模是維持社會經濟正常運轉的不二選擇。

        根據中華人民共和國統計局發布的年度統計公報,2016年我國GDP為74.4萬億,其中固定資產投資59.7萬億。2015年我國GDP為68.9萬億,其中固定資產投資56.2萬億。2014年我國GDP為64.4萬億,其中固定資產投資為51.2萬億。(中華人民共和國統計局  《2014、2015年國民經濟和社會發展統計公報》)可見近年來我國GDP中固定資產投資所占比例維持在8成左右,并且呈現逐年提高的態勢。如果考慮2017年GDP年漲幅為6.5%,如維持目前GDP中的固定資產投資的占比,2017年則應該達到為63.3萬億。目前23個省份公布的2017年固定投資規模為45萬億。應該說,為了維持目前新常態下的經濟平穩增長水平,這個規模的固定資產投資只是正常水平。 

       政府投資占主導的基礎設施投資2015年達到13萬億。按照目前主流經濟學家的觀點,基本可以判斷我國經濟處于近乎滯漲的狀態。滯漲時期,企業的生產型投資欲望大為降低,而房地產投資也正受到前所未有的嚴格調控政策影響。在接下來的很長的一段時間內,將由基礎設施投資來填補前兩項投資萎靡留下的空白,以保證經濟的持續增長。我們再次大膽地估計下,由政府主導的基礎設施建設將可能達到固定資產投資比例的25%,那么2017年將達到16萬億的規模。這個數字既符合華夏幸福產業研究院的預期,也符合近年來基礎設施投資領域18%的年均增長。

       (2)PPP支出占財政支出上限對經濟發展的影響問題

       根據凱恩斯理論,財政政策對經濟總量產生倍數刺激作用,若限制PPP項目的投資,將對總體經濟發展速度產生重大影響。。

       為了研究PPP支出占財政支出上限對經濟發展的影響問題,我們依然延用上一節的簡化模型做分析如下:

       采用支出法核算GDP,通過核算在一定時期內,整個社會購買最終產品的總支出來計量GDP。

       GDP=C+I+G+(X-M),(公式一)

       即:GDP=消費支出+投資支出+政府購買+凈出口

       10%的上限的變化相當于會影響政府購買的數額,按照政府購買或投資對經濟增長的乘數公式,政府購買支出乘數:指收入的變動對引起這種變動的政府支出變動的比率

20170306095750465046.png

 

       以△g表示政府支出的變動,kg表示政府(購買)支出乘數,此式中b代表邊際消費傾向,可見,政府購買支出乘數和投資乘數相等?!鱵表示因政府支出變動引起的社會消費或GDP總量額變動。在此我們最終使用如下公式進行計算: 

20170306095785438543.png

 

       kg為正值,它等于1減邊際消費傾向b的倒數。

       其中,邊際消費傾向被定義為消費者的消費額的變化與消費者收入變化的比值。在此,表示企業或消費者將收到的政府PPP付款重新投入消費或再投資的比例??悸塹秸蚱笠抵Ц兜腜PP項目付款,在對于項目公司而言屬于營業內收入,一般而言,項目公司的大部分收入用于向金融機構償還貸款本息,小部分向社會資本支付股息。金融機構收到的本息款,除了少部分用于補充存款準備金外,絕大部分會重新投入進行新的投資。而社會資本收到的股息屬于表外業務,除了計提各類公積金,一般也會重新投入使用。在此,我們考慮邊際消費傾向為90%。

       由于各地方政府用完10%的份額是一個參差不齊的歷史過程,不可進行簡化計算,我們仍然沿用上一節的簡化分析模型??悸竊冢玻埃玻賭旰?,該份額已經用完的情況下,對該年度經濟發展的影響。

       假設在2026年,該份額已經用完,在往年項目的支付尚且可能不夠的情況下,自然不可能再增加PPP項目投資,在不考慮使用其他項目形式進行補充的前提下,當年的固定資產投資會減少5.54萬億(按附件一)。按照公式三,將會減少國民生產總值達55.4萬億。約合8萬億美元。

       根據經濟學人智庫預計,到2026年,中國名義國內生產總值預計達28.6萬億美元??梢鑰吹?,因PPP暫停而減少的8萬億美元占到了當年經濟總量的27.9%??梢運到斐?026年當年經濟的滑坡式下降。按照2026年全國財政支出加轉移支付總額29.2萬億考慮,每增加1%的支出額為0.292億元,同樣根據公式三,每增加1%的財政支出上限將帶來2.92萬億的GDP總量,將占到2026年預計GDP總量的1.5%。

       按以上試算可知,如果以PPP項目為代表的基建項目總投資額不能在經濟轉型期間持續快速增長,必然會影響國民經濟的順利過渡。當然以上分析中的情況在現實中基本不可能出現。因為國務院相關部門不會等到情況如此惡化才開始調整政策。宏觀經濟狀況的變化也很難預計,可能到了2026年,我國早已脫離了靠投資拉動經濟增長的老路,這是個美好的愿望。

       (二)對10%上限影響的組織行為分析

       1)目前10%上限造成的各類行為預期

       隨著國家層面持續推廣PPP模式,從地方政府到各大集團公司都將PPP項目作為自己的主要業務方向之一。隨著項目落地速度的持續加快,很多地方的PPP支出已經逼近甚至實際上已超過了10%的財政支出上限。上限的設置到底會對地方政府及社會資本方產生怎樣的行為預期,這些預期又會如何影響PPP項目的持續發展以及國家經濟的健康發展呢?

       首先,這一閥值設置的初衷是為了控制PPP項目總規模,保證地方政府的支付能力。但是,這個簡單粗暴的份額設置也向地方政府傳達了一個明確的信息,那就是“目前先不要舉債了,也不要光想著依靠土地財政,各地有什么要建設的項目,大家可以先用這10%的份額”。這相當于缺錢的地方政府手里突然多出了一筆巨額建設資金份額。在基礎設施建設就是政績的當下,地方政府更傾向于在本屆政府就用掉該份額,在經過了漫長的建設期后,讓下屆政府去考慮還款的事吧。于是,在短期內這個單一的閥值既沒有起到控制項目總量的目標,反而讓基建固定資產投資集中爆發。

       同時,地方政府還傾向于將資源集中到更容易上馬的項目上,而不是在急需的項目間進行合理分配。地方建設基礎設施項目就像家里添置家具和家電,隨著家里的條件越來越好,正常的思路應當是洗衣機不好用了就買個洗衣機,柜子不夠用了就增加個柜子,按照實際需求與理性計劃,在一個較長的時間段內一件件添置。但是因為這個10%份額的存在,就像淘寶突然推出了買家電專用的螞蟻花唄,花唄的額度是不超過以后N年家庭年支出的10%,分N年還清。于是主人腦子一熱,就買了一大堆家電,等到家具需要更新時,家庭收入除去正常家庭支出,就只夠付螞蟻金服的本息了,急需的大量家具購置就慢慢熬著等有錢了再說。

       另一方面,經營性PPP項目應當是最具有社會效益和經濟效益的項目形式,但是相對應的,其落地的難度也最大。地方政府的建設精力自然而然的都集中在容易落地的政府支付或是政府補貼項目上,反正沒有相關的官員考核指標。筆者在實踐中也發現,大多數金融機構是擺明了不情愿給經營性項目貸款的,大多數社會資本方也沒有參與運營的強烈欲望。因為這10%政府支付上限的存在,金融機構眼里看到的是低風險投資,建筑公司眼里看到的是不會拖欠的工程款。于是,大家也都會去催著地方政府趕緊把這些份額都用了。

       2)如何達到公共政策博弈中的納什均衡

       公共政策是治國理政的基本手段,必然應當注意其合理性,在具備明確的法律依據的同時,也應確認公共政策具備一致的指導原則和制定思路。更重要的,是充分考慮該政策在社會主體(包括政府機構)間產生的博弈,及這些博弈產生的結果。并且在政策制定之初,就應對其中的積極方面進行放開,對消極部分進行控制。

       回到10%的限額政策,根據不完全信息博弈的納什均衡理論,政府在制定備選的公共政策時,是不知道參與博弈者的基本信息特征的。就如我們推廣PPP相關政策時,維持著一個相對保守的政策節奏,因為國務院及其主管機構并不能完全掌握地方政府可能推出的項目情況及社會資本的真實需求。

       此時,按照博弈論的觀點,追求盡可能最大效用政策實施效果的政策制定人,即典型的政府及其組織機構將充分利用所掌握的信息選擇相對最優行動。這也正是挖掘有關潛在政策承受方局中人各種消息 ,并將這些具有不確定性的消息經過處理轉變成為對政策制定有用信息的調查中介機構、統計咨詢部門等的重要職能所在。(奧斯本,魯賓斯坦 《博弈論教程》中國科學出版社,2000)按照這個邏輯,政府相關部門在開始推進PPP的頭三年,逐步建立了諸如PPP項目庫數據庫、咨詢機構庫、專家庫等一系列搜集局中人信息的手段,為下一步政策的制定搜集信息,并且將局面轉化為一個混合策略納什均衡。

       10%的限額應該理解為特殊歷史環境下控制地方債的初步解決手段。那么什么樣的PPP財政政策才是符合現在PPP行業發展規律及國家經濟發展階段的呢?首先,相關機構應當對該PPP財政政策下所希望達到的納什均衡進行充分定義和論證。并且應當認識到,任何均衡也只是一個歷史階段的產物。

       所謂納什均衡,指的是參與人的這樣一種策略組合,在該策略組合上,任何參與人單獨改變策略都不會得到好處?;瘓浠八?,如果在一個策略組合上,當所有其他人都不改變策略時,沒有人會改變自己的策略,則該策略組合就是一個納什均衡。對于目前的PPP項目,最優情況下納什均衡的定義是個重大課題,在博弈主題上至少應分析國家機構、地方政府、社會資本、金融機構、地方民生之間的博弈關系。時間上,做好近期經濟發展,中長期財政支付、中長期經濟發展、經濟結構轉型、各年度財政預算間等各項重要目標上的分配問題。在科學地分析并定義該均衡態、及各方可能的行為預期之后,根據納什均衡的計算方法,得出該公共政策制定的組合策略。

       二、替代10%限額的措施建議

       (一)因地制宜的設置上限比例

       《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第二十五條提供了在現有制度框架內解決該問題的手段。該條規定每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況,因地制宜確定具體比例,并報財政部備案,同時對外公布。

       可以看到,目前“一帶一路”建設正如火如荼的開始,部分省份正進入基礎設施建設的高峰,很多地方已經接近甚至超過了10%的比例限制。雖然暫時還沒有哪個省份調整本省范圍內的比例額,但是作為目前制度內最簡單易行的調整手段,第一個調整案例應該會在不遠的將來成為PPP領域的關注焦點。同時,也可以考慮建立多指標PPP財承控制體系,并保證指標對財政目標的有效控制。

       (二)將ABS作為PPP建設的標準后續流程

       2017年 2月17日,上海證券交易所、深圳證券交易所分別發布《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化業務的通知》。與此同時,中國證券投資基金業協會也在同一天發布了《關于PPP項目資產證券化產品實施專人專崗備案的通知》。而國家發改委和中國證監會于2016年12月21日聯合下發了《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》。就此,證監會系統的PPP資產證券化綠色通道實施方案正式落地。

       可以看到,PPP資產證券化等配套政策給予了社會資本方的項目資金提前退出的渠道,提升了PPP項目對社會資本方的吸引力,提高基建項目的資金使用效率,以維持未來數年內基建投資的持續增長。另一方面,作為股權合作方的政府也可以從PPP資產證券化中拿到一筆資金,此時可以用該資金設立政府PPP基金,并將因ABS獲得的資金再次投入到新的PPP項目中。為政府投資的資本創造退出渠道,增加政府投資的流動性。應當至少在行政法規的層面上規定該資金的運用方式,并且規定該資金的運用可以不計入財承的范圍。這樣一方面可以用于對沖政府方股權投入中較為高額的財承額度,另一方面還可以用ABS資金對社會資本方進行提前支付,以減少項目運營后期的高額利息支出。

       在政府建設資金不足、現有項目的社會資本方不擅長項目運營的情況下,所有符合要求的PPP資產都應當嘗試進行資產證券化。讓擅長建設的資本盡快退出,擅長運營的資本重新進入,讓各類資本在項目間有序運轉,良性循環。

       (三)建立地方政府信用評價體系

       對于10%財承上限的問題,筆者認為終極解決方案應當是建立地方政府信用評價體系。對于政府無端違約的詬病以及當事人爭議解決難的問題在中華大地上早已習以為常。財承上限設置的目的之一也是為解決社會資本方擔心政府在PPP合同中違約,如果按照市場經濟手段,讓地方政府為違約行為付出慘痛代價并記錄在案,似乎是對該問題最徹底的解決。

       PPP合同中,政府實際上是以平等主體的身份與社會資本方進行合作,在政府擔保無效的今天,社會資本方對當地政府履約能力的評價手段卻極其有限。一般來說,社會資本方會首先考察該政府的行政級別,比如一般信托機構就以地級市為界限判斷是否可以進行融資。再考察PPP項目是否走完了規定的流程,是否拿到了必要的審批文件,是否進入了各級別的PPP庫。再考察該地的財政收入情況,甚至派人駐守,探聽關于該地政府的各類小道消息等等。

       我們知道,對于一個PPP項目,社會資本方的信用等級可以通過注冊資本、銀行授信額度、資產負債率等指標進行客觀評價。那么,相對等的,政府的信用也應該存在一個客觀有效的評價體系,讓失信的地方政府超額買單,讓信用良好的政府降低融資成本??吹講簧傺д咴緹涂甲慈綰謂⒌胤秸蘭厶逑檔穆凼?,并試圖建立一整套評價體系,這類似于國際評級機構的主權國家信用評級制度,評價的高低會對一個國家接受外國投資的數額、匯率的波動產生巨大的影響。在PPP的財承控制中,如果將國家的行政管制行為轉變為市場經濟的無形控制之手,再輔以對相關地方政府領導人員的信用考核機制,應當能起到四兩撥千斤的效果。

       三、總結

       通過上文的分析,可以得出結論,《財政承受能力論證指引》中規定的10%的限額,充其量只是一個時代的產物。長遠來看這個限額是不夠用的,甚至會影響國民經濟的平穩發展。并且不利于資金在時間上和各類項目上的合理分配。另一方面,考慮到我國政府一貫較為保守的政策制定節奏,目前尚處于一個觀察狀態,新的財承政策可能早就在研究制定的過程中。

       短期來看,在目前的制度體制內,各省可以因地制宜地確定各省內具體地方的比例。也可以運用金融手段,政府通過PPP+ABS的手段獲取額外的建設資金,同時加快項目資本的流動性,增加項目對社會資本方的吸引力。長期來看,應當建立有效的地方政府信用評級制度,將市場的問題交給市場解決。

2017030609570540540.jpg





技术支持: 星星之火創新科技有限公司 | 3d试机号471的开奖号历史对照表