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甘肃11选五5连线开奖走势图: 胡大明、閆超: PPP從基本邏輯上不會形成政府債務

时间:2018-02-24     【转载】   阅读

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近期讀到一些有關PPP的文章,數據引用很豐富,但概念定義不清晰、邏輯推導不嚴謹,結論似是而非,若誤導了廣大讀者,會對PPP事業健康發展不利。究其原因,部分是因為PPP模式內涵豐富、外延寬廣,跨領域、跨行業、跨專業眾多,對參與各方的財政、金融、會計、稅務、法律、行業等專業知識和水平要求很高。特別是PPP模式中對政府預算編制、預算執行和決算乃至支付的要求,決定了對財政的理解和水平是PPP從業者需具備的最重要的能力之一。但現實是,大多數人過去對財政工作沒接觸過、業務流程也不了解,目前具有較高財政水平的PPP從業人員明顯不足。在此,筆者根據多年財政工作經驗和近幾年PPP從業經歷,就幾個概念的理解誤區拋磚引玉談下自己的看法,希望大家共同加強財政知識學習,盡快具備較高從業水平,助力PPP事業又好又快發展。 

  誤區一:使用者付費項目是PPP項目,政府付費項目不是PPP項目。 
  PPP不是把本應由政府買單的事全甩給社會資本去買單的制度安排。PPP是通過轉變公共產品供給模式,將過去公共產品的直接供給者由政府改為經過競爭選擇出來的社會資本,政府通過政府付費、可行性缺口補助、使用者付費三種方式支付對價,通過VFM論證、績效考核、按效付費等進行制約,以實現財政資金使用效率提高、公共產品供給提質增效的目的,用更少的錢辦好同樣的事或者用同樣的錢把事辦的更好、符合公共產品供給側結構性改革要求的制度性安排。 
  按照黨的十八大提出的經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系,以及黨的十八屆三中全會指出的要讓市場在資源配置中起決定性作用的要求,PPP通過管理模式的轉變,以市場這只無形的手,推動行政體制改革、財政體制改革和投融資體制改革。深入領會經濟體制改革的核心問題,明晰PPP在綜合改革以及財稅體制改革中的位置和作用,對于指導PPP從業者做好具體工作、避免南轅北轍具有重要意義。 
  誤區二:PPP項目會形成政府債務。 
  首先,PPP項目從基本邏輯上決定了其不會形成政府債務。 
  “政府債務”這個概念可以引申為“政府債務”、“地方政府債務”和“地方政府性債務”三個概念。 
  1.PPP項目不會形成政府債務。政府債務是指政府憑借其信譽,政府作為債務人與債權人之間按照有償原則發生信用關系來籌集財政資金的一種信用方式,也是政府調度社會資金,彌補財政赤字,并借以調控經濟運行的一種特殊分配方式。政府債務是整個社會債務的重要組成部分,具體是指政府在國內外發行的債券或向外國政府和銀行借款所形成的政府債務。PPP項目SPV公司的融資安排屬于項目融資,無追索權或有限追索權,不會形成政府主體的債務。 
  2.PPP項目不會形成地方政府債務。政府債務分為中央政府債務和地方政府債務。中央政府債務即國債,是中央政府為籌集財政資金而舉借的一種債務。除中央政府舉債之外,不少國家有財政收入的地方政府及地方公共機構也舉借債務,即地方政府債務。在預算法修訂之前,我國地方政府不能舉債。預算法修訂之后,其第三十五條規定:“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,除本法另有規定外,不列赤字。經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金,可以在國務院確定的限額內,通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模,由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務,列入本級預算調整方案,報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源,只能用于公益性資本支出,不得用于經常性支出。除前款規定外,地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。除法律另有規定外,地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督?!幣虼?,目前允許形成地方政府債務的只有一般性債券和專項債券,與PPP項目融資基本無關。 
  3.PPP項目不會形成地方政府性債務。地方政府性債務是指地方機關事業單位及地方政府專門成立的基礎設施性企業為提供基礎性、公益性服務直接借入的債務和地方政府機關提供擔保形成的債務,分為直接債務、擔保債務和政策性掛賬。在國發[2014]43號文以前,按照2013年12月30日國家審計署發布的全國政府性債務審計結果公告看,我國的地方政府性債務應該是包括:我國各級政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務。國發[2014]43號文之后,按照《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》國發〔2014〕43號的相關要求,除一般性債券和專項債券外,政府不能舉債或擔保,平臺公司剝離政府融資功能,因此無論是PPP項目還是其他項目,只要是依法合規操作的,從基本邏輯上不會形成地方政府性債務。 
  4.形成地方政府性債務或隱性風險的項目一定是假PPP項目。各種假PPP項目披著包括PPP和政府采購等在內的外衣,其合同要件卻直接或通過簽訂抽屜協議違反預算法和國發[2014]43號文等,其實質為政府融資、對包含金融機構在內的投資機構潛存巨大合規性風險。因此,PPP項目監管責任重大,但并不能以此否定PPP本身。2014年以來,各級財政部門通過項目示范、出臺《指導意見》、《操作指南》、PPP項目信息公開、制定PPP項目財政管理辦法、規范項目庫和咨詢機構管理等措施,使PPP項目規范取得了階段性成效。但PPP項目合作各方違規合作的沖動還現實存在,對PPP項目規范運作的監管任重而道遠。目前最行之有效和能夠最大限度?;す諶ㄒ婧屯蹲嗜死娌⑶冶苊廡緯燒穹縵盞?,就是對PPP項目一定要進行公開透明的預算管理。 
  誤區三:PPP項目財政支出責任會產生系統性政府債務隱性風險。 
  PPP項目不形成政府債務,會形成客觀存在的財政支出責任。但PPP項目財政支出責任不會產生系統性政府債務隱性風險,其原因就是“財政承受能力論證”。 
  首先,PPP項目可用財政支出責任空間巨大。按照《財政承受能力論證指引》第二十五條的規定:“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%?!備薟普客竟嫉摹?015年全國一般公共預算支出決算表》,2015年全國一般公共預算支出決算數為175877.77億元。據此粗略計算2015年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任上限為1.76萬億元。根據財政部PPP中心2月13日最新公布的季報數據,截至2016年底,全國PPP項目庫累計簽約落地項目總額約為2.2萬億元。其中,政府支出責任按照政府付費項目和可行性缺口補助項目分別占入庫項目的比例計算,進入PPP執行庫的項目政府支出責任總共約為1萬億元。以PPP項目期限不短于10年計算,2015年實際PPP項目需要從預算中安排的支出責任不超過1000億元,遠小于支出上限1.76萬億元。如果綜合考慮PPP項目政府支出責任往往是逐年遞增和PPP項目期限現在一般都不止10年等因素,實際支出責任占可用支出責任的比例不到6%,可用支出空間巨大。 
  其次,按照《國務院關于編制2017年中央預算和地方預算的通知》(國發[2016]66號)要求,“從2017年1月1日起,新增建設用地土地有償使用費由政府性基金預算調整轉列為一般公共預算”,進一步擴大了政府履行PPP協議中支出責任的空間。 
  因此,關于PPP項目財政支出責任產生系統性政府債務風險的提法言之過早,目前大力推廣并同時緊抓規范還應是主流。對此,《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》(財金[2015]166號)有規定:“未納入綜合信息平臺項目庫的項目,不得列入各地PPP項目目錄,原則上不得通過財政預算安排支出責任?!幣虼?,當前規避政府債務隱性風險,重中之重是依法依規將所有PPP項目如實納入PPP綜合信息平臺,信息公開,接受監督,確保PPP項目運作規范,財政支出責任總量安全。


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