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湖南幸运赛车中奖规则: 李軍:PPP模式特點和財務計算分析評價的若干問題與對策(中)

时间:2018-02-09     【转载】   阅读

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在本文第一部分,查看《PPP模式項目特點和財務計算分析評價的若干問題及對策(上)》全文)中歸納了PPP模式項目的部分主要特點(18條),正是這些特點導致在進行項目的財務計算分析評價時,會遇到與非PPP模式項目財務計算分析評價不同的許多問題。如果簡單照搬現行規定和常規辦法,不但解決不了這些問題,而且會導致一系列的錯誤。而財務計算分析評價在PPP模式項目運作的整個全過程中(從項目前期到項目合作期結束)都是核心、重要、基礎的內容。

  在展開具體問題的探討分析之前,請先試著解一個小題。

  在一張紙上已畫有一個封閉圓圈,見圖A,請用一只筆在這張紙上的該圓圈上形成一個十字交叉,把該圓分為四等分,兩條相互垂直直線的四個端點分別連接在該圓的邊緣上?;煤蟮耐夾渭糂。

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  解題限制條件:要求使用一只筆連續畫出、不可中斷、不可重復、不可畫曲線、畫的過程中筆不可離開紙,畫的線盡量直。 在10分鐘內解答即算完成。

  注意:解題方法不限,不要超出題目所給條件。建議請先解答此題后,再繼續看下文,如果10分鐘后仍無解,則先放下此題,請繼續看下文。

  世界上的事情可分為三類:

  1、事物的實際情況、客觀規律、內在關系及與外部關聯。

  2、其他人(世界上除自己以外的任何人、任何機構含政府)對1的認識、評判、論述、結論、定理、論著、文件規定等。

  3、自己對1的認識、評判、論述、結論等。

  為了更好的認識1,應該充分了解和理解2,但是不能以2代替3,應該充分發揮脖子以上球狀物的主要功能,努力使3符合1。而不是千方百計的證明3如何符合2,甚至為了證明3如何符合2,不惜人為的扭曲1。

  一、PPP模式項目的利益相關人有哪些?其中主要利益相關人有哪些?

  PPP模式項目的利益相關人包括了政府、社會投資方、項目產出的消費者(社會公眾)、金融機構、參與項目咨詢、設計、施工、運營管理、監督審計、后評價等單位和人員。PPP模式項目最主要的利益相關人是政府、社會投資方、社會公眾。

  二、怎么理解PPP模式項目中的政府讓“利”?政府讓“利”的方式有哪些?

  PPP模式項目使用了政府資金或資源,而政府的基本職責是保證社會的正常運轉和發展,運用一切手段盡可能以較小的投入來滿足社會公眾的基本需求。PPP模式項目正是通過政府的讓“利”來吸引社會投資方的,也是第三個P能夠實現的基礎。

  PPP模式項目政府讓“利”可以采取多種方式,資金投入、資源投入、捆綁其他資源、政府信用籌資、控制項目產出的價格、政府投資形成的資產在成本核算中不計算折舊攤銷或按一定比例計算折舊攤銷、減免各類稅費、給予各種補貼、政府方放棄或降低投資“收益”分配、政府方延遲獲得投資“收益”等。

  三、PPP模式項目政府所讓之“利”的獲得者是誰?政府讓“利”的能力取決于什么?項目收費還是不收費?

  PPP模式項目中政府所讓之“利”的獲利方除了社會投資方還包括社會公眾。政府出于對社會公眾負責,為了解決社會公眾的基本需求,保證社會的公平正義,不但對項目的社會投資方讓“利”,也對項目產出的消費者-社會公眾讓利。社會投資方需要對此有全面正確的理解。同時,政府對社會投資方合理有度的讓“利”,是政府與社會投資方能夠合作的基本前提條件,對此,社會公眾也應該對此有全面正確的理解。

  具體區域的政府讓“利”的能力高低主要取決于具體區域的社會經濟發展水平、政府財政收入、社會公眾消費水平、社會公眾對項目產出的公共產品與公共服務的支付意愿與支付能力、具體項目在該區域社會經濟發展中的優先序、具體項目的自身特點等。

  實際上,越是社會經濟發達的區域,政府財政能力相對越強,社會公眾支付意愿與支付能力相對越高,因此,在發達區域的PPP模式項目所提供產出的價格就可以相對高一些(可能仍然沒有覆蓋全部成本費用)。

  所以,在有條件的區域,政府會不斷擴大社會公眾福利范圍,如經濟發達城市的政府擴大醫保范圍和提高可報銷的醫療費用金額等,城市提供免費自行車,老年人免費服務,免費信息材料提供、對某些社會基本需求的供給采取低收費等。

  同時,越是發達區域,越有義務提供更多的轉移支付,比如全國經濟發達區域的政府拿出本區域GDP的若干百分比,持續多少年用于援助特定的少數民族區域,以實現保障國家統一、鞏固國防、促進民族團結、加速提高受援區域人民生活水平的重大目標。中央政府每年安排大量轉移支付,幫助全國的老少邊窮區域。

  公立博物館、圖書館等之所以不收費,不是因為沒有成本,而是由于實行免費,社會所獲得的收益遠遠大于收費獲得的那點財務效益。而收費則會帶來阻礙社會公眾增長知識、學習文化、提升素質的效果和剝奪一部分社會公眾依法應該享有的權利。

  城市內的一些基礎設施如路橋等不收費,也是因為社會因其不收費可以獲得的效益遠大于收費所獲得的效益。

  部分城市基礎設施經歷了先收費、后取消的過程。如北京五環路、上海過江隧道,開始項目按收費考慮建設運營,但是投入使用后發現如果收費,則使用者很少,無法發揮項目應有的功能和效益,隨后很快取消收費,通行量迅速上升。

  四、普惠與特惠

  政府利用掌控的社會各類資源履行自身職責有多種方式,針對某類社會成員或某個區域的支付或轉移支付或讓“利”屬于特惠,如孤兒院、孤寡老人院、社會收容站、老少邊窮地區等,但是這種形式上的特惠正是一個正常健全社會所必需的,如果不這樣做,社會為此付出的代價總和更高。在這個意義上這種特惠也是一種“普惠”。而對于社會公眾普遍需要的公共產品或公共服務,如果政府依據自身財力能夠以免費或低收費的方式提供,則是普惠,將惠及社會全體成員或絕大多數的社會成員。

  政府希望普遍提高人民生活水平、有效縮小社會貧富差別,如果通過以免費或以較低價格提供公共產品與公共服務的方式要比采用提高工資方式有效的多。原因在于提高工資僅對屬于政府可以控制支付工資的這部分社會成員有效,政府提高工資所能惠及的人口所占社會全體成員的比例很小,在某種意義上提高工資只會加大社會成員之間的貧富差別。有時,政府規定的最低工資政策的結果,反而讓一些區域的一些企業無法繼續維持經營,進而破產或關門停業,導致原來還有工作的一些人失去了工作和不高的收入。

  以房地產中的公眾住房問題為例。衣食住行、安居樂業是多少年來中國人對人類這些基本需求和基本問題的認識和重視。從猿人開始,即使沒有衣服也要有個山洞來抵御自然界惡劣環境和其他生物可能的侵害。

  如果政府能夠在充分了解本區域社會公眾對于住房的真實合理需求基礎上,果斷改變現行社會公眾合理住房的供給方式(主要是公眾住房所需的土地供給方式和供給價格)和社會公眾獲得合理住房的方式(人均合理住房面積,超過合理面積的部分價格不同、需要納稅,且有數量限度),有效降低公眾合理住房(合理面積)的價格(政府讓利-對中華人民共和國公民的合理住房(人均合理額定面積內不收土地費用,免收稅金),將可大大降低社會公眾的生活壓力和生存成本,有效提高社會公眾特別是中低收入群體的生活質量,極大消除或有效緩解某些社會矛盾,有效縮小社會的貧富差別。而其釋放出的消費能力和引發的住房配套需求,必然在實質上改善社會公眾的生活,同時可以帶動相關各行業的產品與服務消費增長,同時社會為高房價所付出的各類成本可以顯著下降。

  房子本來就是用來住的,歷來是盡人皆知。但是當政府將用于建設社會公眾合理住房的土地(只有政府才有權控制和配置的、重要的、屬于全民所有或農村集體所有轉變為國有建設用地的國家有限土地資源)以拍賣方式進行時,由于羊毛出自羊身上,所有高地價最終還是由社會買單,人為造就了各地所謂的地王。這樣就將原本要解決的社會公眾合理住房需求問題演變為如何使財政收入最大化問題。而政府缺乏合理有效的住房供給控制手段,將住房視為一般性商品,誰有錢、誰愿意買、就可以隨便買。那并不是孤立的一棟房子,政府已經投入大量資金資源,配置了土地、水、電、熱、氣、污水處理、垃圾處理、交通等基礎配套設施,不少已建成的住房并沒有得到有效使用,只是成了一部分人保值、增值、套取高利的工具,由于購買手續合法,使得依法占有這些住房、但并不是用來居住的這部分人不會主動釋放手中的住房。這就更加加劇了真正住房需求與有限供給的矛盾。在土地價格不斷高漲情況下,任何使用土地的項目(免收土地費用的除外)所需投資額大增。政府控制的寶貴有限資源的錯配和政策錯誤導致的后果在短期內難以扭轉,而且其負面后果所導致的社會各類代價已經并將要持續相當長一段時間,整個社會為此所承受和付出的成本費用遠超歷年來政府從拍賣出售用于社會公眾住房用地所獲得的貨幣收入。(有條件的人可以自行深入研究和計算分析評價)。

  在住房的實物資源投入和其使用功能條件并無顯著變化情況下,住房價格卻不斷飆升。當購買或銷售住房只是為了解決居住問題或改善住房條件而不是為了銷售獲利時,過高的價格只會阻礙社會公眾住房問題的解決。

  如果買房就是為了賣房,就是為了再交易,就是為了低價買入、高價賣出,就是為了獲取最大利潤(最大差價),那么高房價對于GDP統計,對于個人財富統計就有了“意義”,但那并不能解決什么實際問題,還導致極大副作用。

  由于住房是社會公眾的重要基本需求之一,住房價格過高(主要是政府土地拍賣導致),極大拉高了社會各方面人員的收入預期,隨后就是各行業盡可能的自發加價,也虛增了不少GDP,還導致社會相關各類成本代價上升。政府在國家土地資源有限的情況下,當然應該采取各種措施保障和逐步滿足社會公眾合理住房這種重要的基本需求(滿足的方式多種多樣),當然應該抑制和限制社會中不合理的購房需求。任何人都無權占有超過自身基本合理需求的更多的公共資源,把每個人都需要的住房(土地)像只有少數人才有條件擁有的珍貴油畫、稀缺郵票那樣進行拍賣、積攢,實際上是對社會經濟正常發展和公眾利益的侵害,是對社會資金的錯誤導向,是系統內的自我損耗。

  在一個系統內,如果實際資源消耗和消耗資源所創造的財富并沒有實質變化,僅因為核算和交易價格背離價值的變化,導致系統財富計量值虛增時,對系統總體沒有實際意義,不過是系統內各部分之間的支付變化(住房在絕大多數情況下是不可外貿物),同時會誤導資源配置。

  在中國這個系統內,如將系統內全部資源分為可再生資源和不可再生資源兩個部分,則從系統可持續發展以及代際公平的角度,應該盡量少消耗或不消耗國內的不可再生資源,如果要消耗,也是為了本國人民的生存發展而不得不消耗。盡量采用進口和消耗國外的不可再生資源,因為一些資源“大”國,自己消耗不了那么多資源,如果不出口資源,則本國經濟難以發展。特別不應該僅為了外貿出口滿足國外需求,而大量消耗國內的不可再生資源。伴隨著各種資源消耗,也會產生對系統內環境的有害排放,空氣、水質、土質等受到不同程度的污染。

  所以可以把國家作為一個系統進行分析,到底怎么發展才是合適的?怎么做才是物有所值的?

  五、參與PPP模式項目咨詢的各類專業人員(如項目管理、財務、律師、技術人員等)僅僅代表委托方嗎?

  在PPP模式項目中需要各類咨詢人員參與,或者代表政府方,或者代表社會投資方提供咨詢服務。由于PPP模式項目的特殊性,無論代表哪一方都不能忘記社會公眾方。各類咨詢人員很重要的一個職責是為構建公平的合作關系而努力,這也是PPP模式項目成功的基本條件。

  是否公平可采用轉換角色方法予以辯識,當某方提出一個意見或方案時,分別站在不同方立場看有關內容、規定、條款、方案、處理辦法等否合理?是否公平?是否合適?是否可以接受?實際工作中往往是社會公眾方缺位,政府代表方(在實際項目工作中,政府方往往是政府指定的與項目屬于同類業務的國有公司代表政府方進行項目實際的各項準備與談判等)有時并不能真正代表政府,也就是政府代表實際上也是缺位或半缺位。有些人誤認為政府方就代表了社會公眾,政府方的意見就是社會公眾的意見。在此情況下,咨詢單位應該承擔分別從政府方、社會公眾方、社會投資方看是否公平合理的責任,PPP模式項目是涉及各方利益的復雜項目,各類咨詢人員需堅持獨立、客觀、公正的立場。既要防止代表政府方的國有公司出于自身利益的考慮,扭曲了政府意圖,對社會投資方提出不合理的苛刻條件。又要防止社會投資方過度爭利,損害政府方和社會公眾利益。只有從項目各方看都是合理合適公平的PPP模式項目,才是未來各方矛盾和內耗相對小的項目。即使是受托于社會投資方的咨詢人員,也需要這樣的換位觀察和換位思考。

  六、PPP模式項目需要從什么角度進行計算分析評價?

  既然PPP模式項目的重要利益相關人包括政府、社會投資人、社會公眾三個方面,那么為了完整計算分析評價項目的效益費用,就應給分別考慮這三個方面。

  從政府角度分析判斷,需要計算政府為項目投入的各類資源和政府可以從項目獲得的各類收入。

  從社會投資人角度分析判斷,需要計算社會投資人為項目投入的資金和可以從項目獲得的全部資金回報。

  從社會公眾角度分析判斷,為了享有項目產出的產品或服務,社會公眾的支付意愿和支付能力與實際支付價格的差異。實際支付價格(導致收入)與項目真實成本費用的差異。

  三個方面都考慮到了,整個項目的效益費用基本關系就清楚了。

  七、項目評價基本原則和財務會計核算基本原則

  1、項目計算分析評價需要遵循項目費用效益對應的基本原則。

  2、項目財務會計核算需要遵循項目收入與成本費用匹配原則。

  在PPP模式項目的計算分析評價中既要遵循這兩個基本原則,又要采取相應的變通辦法。隨項目具體情況和條件不同時,兩個基本原則具體應用會有所不同。

  八、目前項目計算分析評價常用的主要方法(費用效益分析方法)

  計算分析評價項目費用效益的方法依據項目的類型、性質、計算分析評價的主要目的、使用的資金來源、決策者、管理者要求等不同而有所不同。

  1、項目財務費用效益計算分析評價

  從項目實體(公司)角度,按照現行的財務和稅收制度規定,計算分析評價項目實體直接收到和直接付出的資金即項目實際可以收到的項目全部可貨幣化計量的收入和項目實際支付的項目全部可貨幣化計量的成本費用(含投資)的支出。由項目導致、而項目實體卻得不到的效益和由項目導致、但不需要由項目實體支付的成本費用均不在項目財務計算分析評價的范圍之內。

  項目財務計算分析評價要進行項目盈利能力、項目償債能力、項目財務生存能力等計算分析評價。

  2、項目經濟費用效益計算分析評價

  從項目所處社會的系統角度,既要計算分析評價項目實體直接收到和直接付出的資金,包括項目實際可以收到的項目全部可貨幣化計量的收入和項目實際支付的項目全部可貨幣化計量的成本費用(含投資)的支出;又要計算分析評價由項目導致但項目實體沒有收到而由社會獲得的效益和由項目導致但項目實體不必支付而由社會為其承擔的成本費用。

  還要定性分析評價由于項目所導致的不可貨幣化計量的費用效益。

  在項目經濟計算分析評價中項目(實體)交給政府的各種稅費、政府對項目的各種補貼、項目償還中方銀行利息、政府對消費者的補貼等屬于系統內部轉移支付,為避免重復計算,在經濟計算分析評價中一律不予計算。

  經濟計算分析評價實際上是判斷在一個系統中,項目所消耗的系統資源與項目所創造的系統財富之差是大于零、等于零、還是小于零。

  項目經濟計算分析評價可以糾正財務計算分析評價中存在的價格扭曲,和由于政府補貼、繳納稅費、財務評價局限性而無法正確體現的項目真實費用效益。

  3、項目案例

  下面以高度簡化后的一個市政路橋項目為例,說明項目財務計算分析評價與項目經濟計算分析評價的主要區別(定性描述)。

  某城市內,有一個交通繁忙擁堵嚴重的十字路口,交通事故頻發,由于該路口的位置處于該城市區域的重要地段,該路口擁堵成為該城市交通順暢的一個瓶頸。市政府決定投資建成一座立交橋,解決該十字路口的交通擁堵問題(不收路橋通行費用)。

  項目財務分析:項目沒有貨幣化收入、沒有財務效益,現金流恒為負,財務內部收益率不存在,財務凈現值恒小于零。

  項目經濟分析:由于項目導致的通過該路口時間減少、車輛等候通過的油耗和車輛磨損(起步停車)減少、交通事故傷亡減少等,這些被避免的損失均可以貨幣化計量。由于項目實施所避免的損失,就是項目實施所帶來的效益。無非是項目效益由全部通行車輛和車輛所載人員所享有,沒有體現在項目公司(實體)的財務賬上。項目同時也產生由于交通量增加導致的局部空氣污染濃度增加的負面后果(社會承擔代價)。

  通過計算項目經濟費用效益流量獲得項目經濟評價結果。

  九、應該使用什么方法計算分析評價PPP模式項目?

  結合PPP模式項目的特點與問題,可以發現簡單套用上述兩種項目計算分析評價方法還是不能解決PPP模式項目遇到的很多實際問題。目前國內PPP模式項目尚未明確要求進行項目經濟評價(或社會經濟評價),但是都要求對項目進行盈利能力、貸款償還能力、財務生存能力等計算分析評價,需要計算社會投資方合理回報,并且需要進行物有所值評價和財政承受能力評價。

  財務計算分析評價是PPP模式項目的核心重點內容,而且比非PPP模式項目的財務計算分析評價要增加一些內容、采用了許多不同的計算方法和處理辦法。鑒于上述情況,這里暫且將PPP模式項目使用的財務計算分析評價方法稱為:項目財務計算分析評價方法+。

  項目財務計算分析評價方法+與項目財務計算分析評價方法的主要不同之處:

  1、目的和應用范圍:非PPP模式項目財務計算分析評價主要用于項目決策前,為投資決策服務,其次是項目中間評價和后評價。而PPP模式項目財務計算分析評價方法+不但是項目前期準備、項目投資決策的基礎依據,還是判斷項目是否適宜按PPP模式運作的基礎依據和雙方談判的基礎依據,而且是PPP模式項目在整個投資建設運營實施全過程各階段各年都需要應用的方法。

  2、包括了非PPP模式項目所沒有的物有所值分析評價和財政承受能力分析評價(但是均不能按照財政部2015年21號文的計算公式)。

  3、政府財政承受能力分析評價使用本行政區域內PPP模式項目群的政府財務計劃現金流量進行計算分析評價。

  4、在確定項目產出價格等內容時,其成本費用部分可依項目具體情況不同采用不同數值(主要是折舊攤銷部分計入總成本的比例不同),并且不同行業(類型)要有本行業(類型)的項目成本費用構成與計算的專門核算辦法,全部成本費用構成必須詳細分解和計算。同一項目,依需要可能同時出不同的總成本表以及后續報表。

  5、項目產出的價格確定,原則上需要采用消費者支付意愿調查方法,以調查結果為基礎,結合項目成本費用情況提出價格方案,由政府經過價格聽證后確定。

  6、 除了項目產出需求量(業務量)采用長期預測數據外,對項目的產出價格、項目的成本費用構成價格、數量等用于計算的數據均不做長期預測和人為調整。在項目的計算期內對于所有已經過去的年份,使用該年份已經發生的實際數據,對于尚未來到的所有年份,一律采用不超過未來一年時間的預判數據或當年實際數據計算。對于投資數額也按同樣原則處理。唯一例外是在項目準備與建設階段,對項目投入運營的第一年的數據需要進行合理預測。

  7、 PPP模式項目在項目全部收入無法覆蓋項目的全部成本費用情況下,免交各種稅費。僅當項目全部收入可以覆蓋項目的全部成本費用情況下,且不需要政府補貼情況下,需要交稅時才向政府繳納稅費。

  8、PPP模式項目放棄以利潤表作為計算判斷項目效益和補貼的基本依據。轉為使用項目財務計劃現金流量表為主要依據,進行PPP模式項目的項目財務計算分析評價。

  9、依據項目財務計劃現金流量表測算確定項目可行性缺口,依據項目可行性缺口確定政府對項目的補貼(GAP)。

  10、依據在計算期內項目財務計劃現金流量表中各年經營凈現金流量和社會投資方各年投資流量為基礎,折現計算在項目計算期各年的社會投資方現金流,計算社會投資方合理回報(ROS)。

  11、政府對社會投資方承諾的合理投資回報水平(或稱回報率)就是采用社會投資方現金流量表計算社會投資方合理回報的基準折現率或基準收益率(上限),而非基于利潤表的靜態計算的回報率,也不是定值回報或定額回報。

  12、社會投資方合理回報水平(基準折現率或基準收益率)由政府與社會投資方共同商定,社會投資方可以獲得的最高回報率只能低于或等于政府方承諾可以給予的最高回報率(基準折現率或基準收益率)。

  13、社會投資方在項目運營期內各年實際可以實現的投資回報取決于項目公司(社會投資方)各年的實際經營績效,在經過收入成本費用核算、績效考核、審計等的基礎上兌現。

  14、PPP模式項目公司中的政府方通過放棄回報的方式,首先力保社會投資方合理回報。如果項目在支付對項目社會投資方合理回報后的還有資金剩余,首先用于支付政府方對項目全部投資(包含政府對項目歷年的財政補貼數額)的合理回報。計算方法類同社會投資方合理回報計算方法。在政府控制價格、每年進行審計、當有條件時正常計提折舊等條件下,項目存有的剩余資金與社會投資方無關。

  15、在項目運營合作期內,凡是政府的補貼(對項目的可行性缺口補貼、對項目社會投資方的合理回報補貼),一律作為項目公司的非稅收入。至于社會投資方將所獲得的實際合理回報從項目公司取走時(含劃轉到社會投資方自己公司),是否上稅依國家規定。

  16、按照項目評價和財務會計核算基本原則,為保證項目費用效益對應和計算費用效益的完整、正確,減少PPP模式項目的附加成本,不應將PPP模式項目人為拆分為不同實體(核算單位),分別核算和管理。

  17、如果捆綁其他資源是政府為項目社會投資方所提供的合作條件,則所捆綁資源的投入產出在該資源在項目內部單獨核算基礎上,必須與項目的主業進行合并核算。在合并計算基礎上,進行項目財務計算分析評價。

  18、如果是同一系統內網絡型項目,項目產出采用系統的統一價格,則應在系統內合理分攤投資、運營成本費用、收入等基礎上,按照系統核算收入和成本費用。以系統數據作為確定產出合理價格依據的成本費用基礎數據。

  十、財政部的財金2015年21號文件中的2個計算公式錯在哪里?

  1、21號文件16條中的2個公式概念不清,機制錯誤。

  什么是項目的可行性缺口?構成項目可行性缺口的原因有哪些?在21號文件中并無清晰定義和說明。實際上,項目可行性缺口就是項目在計算期(實際是運營期,因為在建設期各年的建設投資不允許出現缺口,即使在建設運營交叉期,涉及建設的資金也不允許出現缺口)各年出現的資金缺口,而且這種資金缺口是在項目公司(社會投資方)已經采取一切可用的資金籌措手段后仍然存在,如果政府不給予補貼,則項目就無法繼續正常運行。

  項目可行性缺口是在不含需要支付給項目公司(社會投資方)的投資合理回報資金的條件下計算得出。

  按照上述方法計算出的項目可行性缺口,同時適用于21號文件中16條中的前兩種情況。其次,社會投資方合理回報只應通過社會投資方現金流量表折現計算得出,而且必需單獨計算,只與社會投資方實際投資和項目經營凈現金流有關(理論上社會投資方實際可得的投資回報只應該來自于此)。所以應該直接與經營凈現金流(經營現金流入減去經營現金流出)掛鉤。才能體現績效掛鉤。

  21號文件中2個計算公式將政府補貼與運營成本(文件中的運營成本)直接掛鉤是錯誤的。為使問題易于理解,先只看第一個公式(即政府付費)的后半部分即運營成本部分,并先假設每年運營成本的資金來源全部由銀行的流動資金貸款解決(實際按國家規定必須有鋪底流動資金即30%的流動資金),而流動資金的還款資金則由政府對運營成本的補貼資金來償還,每年一借一還。從計算公式可知,運營成本越高,補貼越高,項目公司(社會投資方)獲得的實際收益越高,注意并不是由于社會投資方投入的資金增加,也不是由于項目公司(社會投資方)控制成本有效。其數額等于銀行每年中長期貸款利率(21號文規定的這部分的利潤率)減去流動資金貸款利率的差額。這是項目公司(社會投資方)實際可得收益的一部分。這與政府初衷通過引入社會投資方提高項目的運營效率是相違背的,這樣形成內在機制就不是激勵好好干、盡量節約運營成本費用,而是激勵千方百計的把運營成本做大,以獲取更大利益。這可能就是到目前為止的所有國有全資的基礎設施公司為什么運營效率不高的原因之一。

  項目的財務計劃現金流量表包括了項目整個計算期內各年的經營現金流、投資現金流、籌資現金流,是反映項目各年全部現金流入和全部現金流出情況的總表。

  當項目財務計劃現金流量表的某年倒數第二行出現負值,而且在該年最后一行也是負值,即表明項目在該年缺少資金,就應以該年最后一行負值的數額給予項目可行性缺口補貼,其他年以此類推(但必需逐年計算)。

  造成這種資金缺口的原因隨項目不同而不同,大致有以下幾類:

  1)由于項目運營初期,項目產出的需求量還比較低,而運營成本高;

  2)由于需要償還項目貸款本金和利息;

  3)由于設備大修理(類似原因);

  4)由于隨著業務量上升,需要新增設備(設施)等;

  5)由于折舊年限到了,某些設備或實施需要更新;

  6)由于一些突發事件導致的資金流出。

  在上述造成項目可行性缺口的各原因中,最直接與項目運營公司(社會投資方)經營績效有關的是項目經營凈現金流。而其他各項基本上是不受項目公司(社會投資方)的控制和影響(僅在融資條件上可能有小差別)。

  21號文件沒有考慮造成項目可行性缺口的各種實際情況和原因,主要是因為在政府以往的全資基礎設施運營公司中,對于運營期發生的這些情況,都是由政府負責解決的,即使是通過借款解決,最終還是由政府安排進行償還的,而且政府公司無運營期限的限制,可以將貸款一直借下去,而PPP模式項目不行,按現行財政部的規定,在PPP模式項目合作期結束時,項目公司(社會投資方)不得留有未償還債務、不得向政府移交未償還債務。

  2、21號文件計算公式中對社會投資方合理回報的計算方法錯誤。社會投資方在建設階段投入建設資金和在運營階段投入運營資金(項目流動資金的一部分)。由于項目在建設期沒有收入,所以通過運營期逐年獲得投資合理回報。但是如何計算在相當長的時期內不同時點發生的現金流出和現金流入,并確定社會投資方的合理回報?只應采用折現現金流的方法計算,而不應采用21號文件中的2個公式的算法。

  由于貨幣(資金)時間價值的存在,不同時間段內的等額資金在同一個時間節點看,其價值是不等的。

  由于社會投資方的回報是對社會投資和項目運營績效的回報,所以只應該與社會投資方在項目的歷年投入和各年的運營績效(經營凈現金流)緊密掛鉤,為了合理正確有效的計算社會投資方的合理回報,應該使用項目評價中的社會投資方現金流量表(投資各方現金流量表),以社會投資方在項目各年(實際僅在運營期內)所能獲得的合理回報(基于項目經營凈現金流)作為現金流入,以社會投資方在項目各年(主要在建設期內)投入的資金作為流出,按照與政府約定的合理回報率(基準折現率或基準收益率)進行折現計算,當計算的凈現值為零時,就獲得各年合理回報值。當項目提供資金不足以支付社會投資方合理回報時,其缺額部分需要政府對項目公司(社會投資方)合理回報給予必要補貼。

  3、21號文件把動態計算與靜態計算混合在一起,源于教科書上的有關數學計算等效變換公式。但是當數學等效變換與現實情況不符時,就不能使用這種變換。數學和模型是為現實服務的,當不能正確解決需要解決的實際問題時,就不能使用。正如在計算某些項目的非常規現金流內部收益率時,會出現IRR多解情況,從數學角度看它是正確的結果,是數學方程真實存在的兩個根或多個根。但是在項目上,從經濟學意義上就是無效解,因為不知道那個才是合理有效的,所以在這種情況下,IRR指標不能使用。

  正確計算方法是,政府對項目可行性缺口補貼是按現金流量計算,不要進行折現;對社會投資方合理回報水平需要通過社會投資方現金流折現計算后,獲得運營期各年社會投資方的合理回報值。求出的各年社會投資方的合理回報值是資金流量值,不折現。在此基礎上,如果合理回報資金有缺額,再計算出需要政府對項目公司(社會投資方)的合理回報的補貼,還是資金流量值,不折現;最后將項目可行性缺口補貼和對社會投資方補貼合計,就是各年需要政府給予的補貼現金流量。

  當需要計算投資回報水平時,使用折現現金流計算方法(此步在前)。當需要計算每年實際補貼金額時,基于前述計算結果,是使用不折現的現金流量計算出來。

  4、即使暫時按著21號文件公式思路看,在該文16條的2個計算公式中,文字是寫成社會資本方建設成本,但計算公式中文字全都錯寫成項目全部建設成本。不屬于是社會投資方的投資,還要一并計算投資利潤,難道政府還要把自己投資的利潤也補貼給項目公司嗎?

  5、最關鍵的是,按照財政部21號文件的計算公式計算出的項目每年需要政府補貼數額;與正確計算項目可行性缺口補貼和正確計算項目社會投資方合理回報中需要政府給予的補貼之和,這兩個數值就永遠不可能相同的。哪個更符合項目實際、更合理?

  6、財政系統出于自身職責,對于政府資金的支出,希望盡量平穩均衡,在21號文件的計算公式中使用了除以N。其實,財政資金是為經濟建設服務的,政府補貼是為項目正常運營服務的,不能以主觀愿望代替項目實際。當政府財政真的按這個計算公式支付給PPP模式項目的補貼時,就會發現根本對不上號,就會出現當項目需要政府資金補貼時,政府可能給的不夠;當項目不需要太多政府補貼時,政府可能又給多了。這種情況累積起來,那將是個什么局面?

  綜上所述,為了減少PPP模式項目的損失,減少政府的損失,也就是人民的損失,建議:

  1)財政部立即廢止財政部財金2015年21號文件中的2個錯誤計算公式。重新給出正確計算項目可行性缺口和社會投資方合理回報的計算方法。

  2)請國家發改委與財政部聯合組織力量盡快制定符合PPP模式項目特點的統一的PPP模式項目財務計算分析評價方法。

  3)到目前為止,凡是使用財政部財金2015年21號文件中計算公式計算且作為PPP模式項目合同有關內容的項目,應在做好各方工作情況下,進行必要修改,防止今后發生問題。

  4)財政系統在各級政府建立用于本區域PPP模式項目的財政年度資金池(滾動持續),統一掌握政府對本區域各PPP模式項目補助資金的調度使用,按項目實際需要及時撥付,以滿足PPP模式項目實際需要。但是不能為了平衡預算支出,將政府補貼資金過早過多的預撥到各個具體項目公司。

  十一、PPP模式項目的產出價格應該如何確定?在項目計算分析評價中,項目產出究竟使用什么價格?

  整個問題涉及到國家發改委現行價格聽證規定和具體做法。對于政府管控價格特別是服務社會公眾的公共產品和公共服務價格,政府應該在擁有對該產品或服務的社會公眾的支付意愿和支付能力的調查數據基礎上;同時擁有提供該產品或服務的成本費用數據的基礎上,結合政府職責、項目優先序和項目提供產品或服務的社會公眾依存度、政府財政能力等因素綜合確定。但是目前,實際上很少進行消費者支付意愿調查,也極少公開這些項目公司(許多是國有全資公司)的成本費用情況以及歷年政府投入(含補貼)情況。這樣盡管通過召集社會公眾代表參加價格聽證這種方式,也不是科學合理的決策,僅僅是具有民主的形式。合理的價格決策是需要建立供求雙方數據支持的基礎上,僅憑少數人(即使是數百人的價格聽證)的感覺沒有任何道理可言。

  對于單個獨立的PPP模式項目需要專門做消費者支付意愿調查,對于同一區域已有同類項目情況(一般是同城同價),政府應該建立消費者支付意愿調查制度(以減少調查的重復投入),定期(如三年或五年)進行一次本區域公共產品和服務的消費者支付意愿調查,而該區域內的PPP模式項目可以直接采用在這種條件下,由政府確定的價格。

  PPP模式項目大部分都是由政府管控價格的,現在政府力推捋順價格,發揮市場機制對價格的決定作用。但是在為社會公眾提供公共產品和公共服務方面,政府本來就是責無旁貸,任何都不能忘記和不應放棄政府的責任。

  由于考慮到政府的責任,許多公共產品或公共服務是以低于單位成本費用的價格提供,這是政府給社會公眾的福利,但是對PPP模式項目而言,就會導致如果按照真實單位成本核算,無論如何都不會有什么利潤的情況。所以,PPP模式項目要兼顧到政府、社會公眾、社會投資方三方權益,就不得不采用看起來與非PP模式項目不同的核算辦法。即使在項目沒有實際利潤情況下,也要給社會投資方合理回報。

  具體說,就是在政府認為對社會公眾讓“利”重要時,確定的價格低于覆蓋單位產出的成本費用,政府允許在計算價格的項目總成本費用中不計入折舊攤銷或按比例計入折舊攤銷(政府投資產生資產不計折舊攤銷即少計入折舊攤銷),也就是減少計入單位成本的固定成本費用。

  關于在核算項目產出的單位成本時,不計入或少計入折舊攤銷的原因是,對于許多PPP模式項目特別是總投資額巨大的項目,其固定資產中屬于建筑部分的資產價值高、折舊年限長(如軌道交通的洞體設計壽命100年)、在PPP模式項目合作期限內不需要進行更新。不計入這部分資產折舊,對于社會公眾是福利,對PPP模式項目公司無實質影響,但是在項目公司的總成本表上仍然需要保留完整的財務記錄,這就是為什么本文提出PPP模式項目依具體情況,可能需要出多張總成本表以及后續報表的原因。也是為什么本文提出不以項目公司利潤表為PPP模式項目計算分析評價基礎,轉由項目財務現金流量表作為計算項目可行性缺口和社會投資方合理回報的一個原因。利潤表在PPP模式項目中已經失去了在非PPP模式項目中的常用功能,PPP模式項目所需的計算分析評價從項目公司利潤表無法求解。

  在目前PPP模式項目的實際計算中,在涉及項目產出價格方面,存在不少錯誤做法。有的項目虛擬一個合理價格(影子價格、計算價格等),并且調整這個價格高到計算結果滿足項目資本金收益率達到某個值,然后按照這個合理價格計算項目的收入。再用在這種合理價格下計算得出的項目收入減去按實際價格計算出的項目收入,然后就得到了項目需要政府補貼的金額,這是大錯特錯的。

  項目僅僅需要政府對可行性缺口補貼和對社會投資方合理回報的缺額部分的補貼,僅此而已。如果按照合理價格計算結果去要政府補貼,政府就沒有道理的要多支付項目超過實際需要的許多資金。

  請注意:項目財務計劃現金流量表中都是項目各年全部的現金流入流出,是項目各方關注的重點,包括金融機構。而在這張表內沒有折舊攤銷。折舊攤銷是會計制度中為了合理分攤成本費用,從收入中合理回收形成資產所投的資金,以便在今后折舊到期后進行更新購置或重建目的,而人為規定的一種記賬和算賬辦法,當項目的投資相當一部分是由政府投入,當產出價格由于政府需要履行政府職責而不能覆蓋全部成本費用時,當并不需要在PPP模式項目合作期限內進行實際更新購置或重建時,把折舊攤銷全部計入項目成本費用就失去了意義。

  十二、政府對PPP模式項目的補貼是否應該納稅?

  項目公司收到的政府補貼包括項目可行性缺口補貼和政府對項目公司(社會投資方)補貼不應該繳納稅金,而應該作為項目公司的非稅收入處理。但是這需要財政部專門發文明確。

  理由說明如下:

  在某年,政府應該給予某PPP模式項目補貼5000萬元,如果補貼需要繳納25%公司所得稅,考慮兩個極端情況:

  1、全額需要納稅:政府下撥補貼資金就要6666.67萬元,扣除25%所得稅,1666.67萬元稅款,項目公司實得5000萬元。

  2、全額不納稅:政府直接下撥5000萬元,項目實得5000萬元。而許多情況是介于兩個極端之間。只要在兩個極端之間,就要納稅。

  那么看一下政府的支出和收入:在不納稅情況下,政府支出5000萬元;在納稅情況下,按全部納稅計算,則政府需要支出6666.67萬元,政府獲得稅收1666.67萬元。其他情況在這兩者之間。

  可以發現,如果按繳納稅款計算,則政府支持經濟建設支出的總額大,政府稅收金額也大。但是我們說過,在一個系統中各部分之間,即沒有消耗資源又沒有創造財富的資金移動,屬于轉移支付。僅僅是按個計算機電鈕的功夫(政府資金撥付時間忽略不計),政府的稅收就增加了,政府支出也增加了。這除了對于財政系統有點虛假政績外,這對當地社會經濟發展真有什么實際意義嗎?

  如果這種繳納的虛稅還要真的按國家規定在地方政府與中央政府之間分成,那豈不是更加削弱地方的財政能力嗎?等于地方政府要白白上交原本屬于地方社會經濟發展的寶貴資金。

  所以,不要做無用功,凡是政府對于PPP模式的補貼金額進入項目公司時一律不應繳納稅金。

  同理,對于一個不斷需要政府資金補貼的PPP模式項目,也不應繳納任何政府稅費,前面交上去,后面還要補更多,因為項目繳納稅費就必然使項目現金流短缺加大,也是屬于做無用功。






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