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快乐扑克3玩法介绍: 李軍:PPP模式項目特點和財務計算分析評價的若干問題與對策(上)

时间:2018-02-09     【转载】   阅读

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       前    言

       一年前,在參與某PPP模式項目(以此名稱區分2014年以前的PPP項目和其他投資項目)的咨詢工作過程中,發現PPP模式項目具有許多與其他項目不同的特點,遇到不少在現行規定下難以解決的問題,以及政府有關文件中計算公式存在錯誤。本著“解放思想、實事求是、理論正確、實際可行、解決問題、無后遺癥”的原則,當時提出并采用了一些與國家有關現行規定不同的解決辦法??悸塹絇PP模式項目的這些問題具有全國普遍性,應該盡快解決以防后患,當時即向國家有關部門提出了盡快制訂PPP模式項目財務計算分析評價辦法等建議。

       如果說PPP模式項目主要做的是社會所需的基礎設施,那么可以說PPP模式項目財務計算分析評價辦法就是所有PPP模式項目在項目各個階段都需要的“基礎設施”。

       近年來全國各地陸續開展PPP模式項目,財政部在2016年9月發布了《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金[2016]92號),但是在PPP模式項目財務計算分析評價方面卻缺乏正確實用有效的基本規則,目前國家發改委、財政部尚未制定專門用于PPP模式項目財務計算分析評價的文件規定(已有的個別文件中重要計算公式還存在錯誤)。如同有了公路,卻缺乏交通規則,各類車輛行駛起來,難免會導致問題不斷。

       為了全面降低PPP模式項目的附加成本、減少不必要的損失和遺憾、規避或降低可以規避或降低的風險,我對有關問題與對策進行了梳理,盡量比較系統的提出,供全國所有PPP模式項目的所有利益相關人批評指正和參考,包括政府部門、社會投資人、社會公眾、金融機構、相關機構單位、所有參與PPP模式項目咨詢的各類人員(項目、政策、工程、財務、法律、管理等)。

       本文由本人撰寫文責自負,希望能收到拋磚引玉的效果。由于本文闡述的問題與對策和國家部委現行規定的某些內容、某些現行做法以及目前的某些常識不太一致,希望能夠獲得全面理解,不致斷章取義,出現理解偏差和誤導。

本文將分上中下三篇發出。

       上篇:前言、PPP模式項目的主要特點

       中篇:PPP模式項目財務計算分析評價中若干問題及對策

       下篇:PPP模式項目財務計算分析評價系統解決方案(建議)

       歡迎任何個人和任何單位對本文內容公開提出批評指正意見與建議,對文中陳述的這些問題和本文尚未涉及到的其他有關問題提出更佳可行意見和更佳解決辦法,共同努力使中國的PPP模式項目走在正確的軌道上。

       同時請將批評與建議的內容用電子郵件發到:[email protected]。收到的所有批評與建議將在整理匯總后于合適時機公布。

 

       2014年以來,國務院、國家發改委、財政部等積極推動PPP模式項目,發布了指導和規范PPP模式項目的許多重要文件,做了大量工作。PPP模式項目在全國各地逐步展開,各地提出了大量PPP模式備選項目,許多PPP模式項目進入準備或實施階段。

       PPP模式項目與非PPP模式項目相比具有許多不同特點,認識和理解這些特點,對于做好PPP模式項目具有特別重要的意義,對于如何解決PPP模式所特有的問題,具有特別重要的意義,對于系統解決PPP項目財務計算分析評價中各類問題具有特別重要的意義。

       目前 PPP模式項目財務計算分析評價所依據的現行有關規定的部分內容、某些現行做法以及目前在某些問題上的“共識”等實際上存在一些問題甚至是錯誤。在PPP模式項目的財務計算分析評價中簡單套用和照搬有關現行文件規定并不能解決在PPP模式項目中遇到的許多實際問題,反而會導致錯誤。這嚴重妨礙了PPP模式項目的順利實施,加大了PPP模式項目運作的附加成本(人力、時間、資金),使PPP模式項目的重要基?。赫肷緇嵬蹲史膠獻韉暮誦奈侍餳瓷緇嵬蹲史膠俠砘乇ǖ娜范ㄓ爰撲惚淶媚巖運登?,極易誤導政府和社會投資方,為PPP模式項目未來正常運作帶來隱患。

       為了盡快解決目前PPP模式項目存在的一些具有普遍性的問題,使PPP模式項目順利實施,有必要對PPP模式項目特點和目前存在的有關PPP模式財務計算分析評價(不限于)的若干問題逐一識別、分析,并結合項目的實際情況,提出解決問題的可行辦法和方案(建議)。

       一、PPP模式項目的主要特點

       1、具有天然壟斷和行政壟斷的雙重特性(部分項目具有“網絡型”特征)。

       2、項目所提供的服務或產品將用于滿足正常社會的社會公眾基本需要。由于項目所在區域不同、項目行業不同、項目產出不同、社會公眾對項目產出的依存程度不同而有所不同。但是有些項目(或在某些區域內)不適宜按PPP模式運作。

       3、項目產出的服務或產品價格不是由市場供求自發形成,而是由政府采取措施實行某種控制。社會公眾對項目產出的需求依存度越高,政府對項目產品或服務的價格控制越嚴。部分項目即使價格可以覆蓋全部成本費用,政府也要控制收費水平(實際上是控制社會投資方合理回報水平)和收費期限。

       4、項目公司(社會投資方)不是運營整個項目的經濟壽命期,而僅是在政府許可的合作有限期內,而且往往是項目財務效益最差或較差的階段(目前是10年到30年或略多)。

       5、項目公司(社會投資方)在項目上的各種權限只能在上述有限期內行使。

       6、在項目許可有限期結束時,項目公司(社會投資方)不得給政府移交或遺留未償還的債務。因此項目公司(社會投資方)再融資手段和能力受合作期限的限約。

       7、項目由于使用了政府掌控的資源(不限于資金),政府有權進行監督審計。

       8、項目由于在排他條件下(多數以特許方式)使用了公共資源、并且提供公共服務或產品、大多數項目還需要由使用者支付一定費用,社會公眾有權了解項目的收入、價格確定、成本費用、收益以及項目公司(社會投資方)合理回報、政府補貼等情況,這些信息應該披露,項目公司(社會投資方)無權保密。

       9、政府對社會投資方有基本要求,社會投資方符合條件才能具有入圍資格。其中最重要的條件是誠信度、項目所需要的運營管理經驗能力、項目所需要的社會投資方資金實力。除了綜合性投資建設運營管理公司外,有沒有施工隊伍與施工經驗能力,不是也不應該是社會投資方的必要條件。實際上,社會投資方不含施工企業更有利于PPP模式項目順利實施、可以有效減少整個項目合作期的不必要的附加成本費用。但是在社會投資方團隊中應該具有(或者階段性的聘用)工程建設和相關技術的專業人員。

       10、項目中的社會投資方的收益率受政府控制和社會經濟發展水平的制約。

       11、社會投資方在項目中提出并且可以獲得的最高收益率只能等于或低于政府承諾可以給予社會投資人的最高收益率,超過政府承諾收益率的自動出局。

       12、項目和項目社會投資方的收益率與項目類型、行業特點、項目投資、項目資金籌措、項目所處區域社會經濟發展水平、項目區域對項目產出的服務或產品的需求量、項目產出的服務對象的支付意愿與支付能力、項目產出的價格、項目各項運營成本費用、政府各類投入與補貼、各類稅費、風險等許多因素密切相關。在這些因素中PPP模式項目的社會投資方可控因素比在非PPP模式項目中投資人(經營者)可控因素要少的多,決定項目收益的許多因素實際上與社會投資方的能力水平和主觀努力無關。

       例如在一般項目中,投資人(經營者)可以依據市場供求情況,自主壓縮或增加項目產出,可以自主提高銷售價格以覆蓋成本費用或降低價格以擴大銷售,可以依據市場情況改變項目提供的產品或服務品種,一般情況下至少做到保本微利維持運營,可以自主選擇停業,也可以破產關門,而PPP模式項目卻不可以。項目公司(社會投資人)可以更換,而項目所提供的公共服務或產品必須延續(個別經濟壽命到期且有相應項目可以接續提供服務或產品的除外)。因此,項目社會投資方的能力是受這些基本條件制約的,不應承擔超過自己權限的責任。

       13、PPP的第三個P之所以能夠實現,核心內容是一個字:“利”(此處的利,常常不是通過項目正常經營實際可以產生的利潤以及可分配的稅后利潤)。

       政府方通過合理有度的讓利包括直接投資、政府籌資(政府還款)、政府補貼、不分紅、少分紅、延遲分紅、稅費減免等多種方式(隨項目不同而不同),并承諾給予項目公司(實際給社會投資方)有條件的一定水平的投資回報,吸引社會投資方與之合作。

       社會投資方通過實現更高效率的建設實施運營管理,承諾向社會提供符合標準的服務或產品等,合理有度的要利即主張有條件的一定水平的合理投資回報。

       當雙方就合理投資回報水平達成一致時,第3個P具備成交的基本條件。在前述限制條件下,社會投資方只有在得到政府承認并承諾給予一定水平的合理回報,且雙方達成一致后,才會有PPP。雙方都需要明確該PPP模式項目的利從何來?利到哪去?

       14、PPP模式項目的社會投資方每年實際可以獲得的回報并不簡單等于與政府達成的合理回報水平。實際回報要在約定的合理回報水平和計算方法基礎上,按照雙方認可的該項目產品或服務標準(數量、質量、時間、安全、效果等)、收入成本核算辦法、績效考核獎懲辦法、風險分擔辦法、審計兌付辦法等基礎上,扣除對項目公司(社會投資方)的懲罰和增加對項目公司(社會投資方)的獎勵后實現,不是定值或定數。

       15、PPP模式項目的風險也具有與一般投資項目不同的特點,一般而言,PPP模式項目的市場風險要小于一般投資項目的市場風險,前提是項目需求量基于科學合理符合實際的預測,而非為了獲批項目而人為提高后的預測?;櫪嘞钅康納緇嶁棖笙嘍暈榷ú⒅鴆繳仙?,個別人口萎縮型區域的項目除外。隨著社會對環保重視、節能減排、實施清潔生產、垃圾減量化無害化等可能會導致部分治污類項目的業務需求量下降。而交通類項目的業務需求量則會受到不同交通方式競爭的影響。隨著項目區域社會經濟發展,消費者對項目提供的產品或服務的支付能力與支付意愿會逐步提高。而一般項目不太考慮的風險,卻是PPP模式項目需要認真對待的。政府在合作期內兌現對PPP模式社會投資人合理回報承諾的能力是具有一定風險的,需要雙方給予足夠重視,在合作合同(協議)中訂有預案,社會投資方的誠信和履約能力也需要認真考察。

       16、合同契約是PPP模式項目順利實施的重要保障,是在項目合作期規范和制約雙方的重要依據,也是PPP模式項目區別于非PPP模式項目最顯著的特點。PPP模式項目需要將項目涉及的所有重要事項,在雙方協商一致的基礎上,采用合同契約的形式確定下來。特別是涉及雙方權益與責任、項目投資、項目籌資、項目產品或服務標準、收入與成本費用核算辦法、項目產出價格調整辦法、社會投資方合理回報水平和測算方法、收益分配辦法(各種可能的情況都需要有預案)、績效考核獎懲辦法、政府補貼、政府稅費、項目特殊情況的處理(中止合作與退出)、風險分擔、移交、結束合作等重要事項,需要明確、無歧義的約定并明示。

       17、政府與一般投資人的主要區別就在于:一般投資人投資以盈利為首要目的,只有投資收益水平能夠達到投資人要求的項目,才可能進行投資,并且獲利越高越好。而政府投資是以履行政府職責與使命為首要目的。政府是社會的管理者,是社會公共資源的管控者,是社會各方面利益的調節者,是為社會百分之百人服務的政府,保證社會的正常運轉和發展、滿足社會公眾的基本需求是政府的職責與使命。

       政府可用資源相對于社會經濟發展和人民生活不斷增長的需求總是有限的,因此政府只能量力而為,對各類社會需求按輕重緩急排優先序,只做雪中送炭不搞錦上添花,利用各種手段、方式和機制盡量以較小的投入帶動社會較大的發展、實現少花錢多辦事,公平合理、高效優化的配置有限資源。

       PPP模式項目為政府和社會投資人提供了一種合作共贏、各得其所的機會和機制,是合理高效的配置有限資源、滿足社會公眾對基礎設施和公共服務不斷增長需求的重要途徑。

       18、在PPP領域任何時候、任何階段都不能忘了、不能放棄政府的責任。特別是在規劃、布局、選址、決策、社會投資方選擇、項目投資(項目不同政府介入程度不同)、項目籌資(項目不同政府介入程度不同)、產出(產品或服務)價格確定、項目補貼和稅費、社會投資方合理回報水平的確定以及兌現對項目社會投資方的合理回報、項目監管審計、項目信息披露、特殊情況下項目善后銜接等方面。


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