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3d试机号471的开奖号历史对照表: 解讀21號文政府補貼公式

时间:2016-11-29     【原创】   阅读

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       摘要:PPP項目運作實施的核心是財務方案,它決定了社會資本方獲取回報的路徑和收益率水平。除純經營性項目外,財務方案最重要的是測算運營期間政府補貼支出數額。本文首先對財金21號文中的政府補貼公式里的參數進行解讀,進而展開21號文公式的適用性問題分析,最后展開21號文政府補貼公式在實務中的運用分析并作出相應思考。

       關鍵詞:21號文公式;PPP項目;政府補貼

       2015年4月,財政部發布《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號),其中的第十六條是計算運營期內各年政府運營補貼支出數額的公式(以下簡稱“21號文公式”)。

       在PPP項目實務運作中有不同的操作思路和財務模型,21號文公式其實也是一個財務模型。自21號文公布后,21號文公式是否適合及如何用于PPP項目的采購就存在分歧。不少人認為21號文公式合理又很簡潔,適用于PPP項目采購。筆者全程參與國內某試點城市的地下綜合管廊PPP項目的咨詢工作,對此有如下分析思考。

       一、21號文公式介紹

       21號文公式的相關表述:

    “第十六條 運營補貼支出應當根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定,并按照不同付費模式分別測算。

       對政府付費模式的項目,在項目運營補貼期間,政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數額包括:社會資本方承擔的年均建設成本(折算成各年度現值)、年度運營成本和合理利潤。計算公式為:

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       對可行性缺口補助模式的項目,在項目運營補貼期間,政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數額包括:社會資本方承擔的年均建設成本(折算成各年度現值)、年度運營成本和合理利潤,再減去每年使用者付費的數額。計算公式為:

 下載 (1).png

       n代表折現年數。財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數?!?/span>

       應該說該公式有其合理性。該公式是計算PPP項目運營期每年的財政補貼額,其原理是將項目全部建設成本除以運營期年限得到每年應分攤的建設成本額,計算其終值;連同當年運營成本,再分別加上合理利潤,給予社會資本方合理回報;對可行性缺口補助模式的PPP項目,再從中扣除項目公司收到的使用者付費數額。

       二、21號文公式的參數分析

       1、合理利潤率的確定

       21號文的第十八、十九條對此有如下定性指引:

     “第十八條 合理利潤率應以商業銀行中長期貸款利率水平為基準,充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景,結合風險等因素確定。

       第十九條 在計算運營補貼支出時,應當充分考慮合理利潤率變化對運營補貼支出的影響?!?/span>

       可見合理利潤率在運營期內隨中長期貸款利率水平變化而變化,筆者認為這其實是調價機制的操作。

       2、各項數據的內涵

       21號文公式沒有對其中的數據作內涵說明,筆者根據經驗分析認為:

       項目全部建設成本——應是經政府財政和審計部門確認的全部項目建設投資,而且是PPP項目公司實際支出額。

       當年使用者付費的數額——根據21號文的第二十條規定:“PPP項目實施方案中的定價和調價機制通常與消費物價指數、勞動力市場指數等因素掛鉤,會影響運營補貼支出責任。在可行性缺口補助模式下,運營補貼支出責任受到使用者付費數額的影響,而使用者付費的多少因定價和調價機制而變化。在計算運營補貼支出數額時,應當充分考慮定價和調價機制的影響?!笨杉蹦曄褂謎吒斗咽竊讜擻諛誑悸俏錛鄣炔問械骷酆?,PPP項目公司向項目使用者收取各項收費收入,這也是基本上可以取得的明確數據。

       年度運營成本——這相對最為復雜,該金額究竟是PPP項目公司實際發生數還是與中標社會資本的招標或談判確定額在文件中未予明確。根據對公式原理的理解和文件思路,筆者認為公式的原意應該是包含融資、管理、運營等各方面開支在內的實際全部發生數(但不包括稅金)。如果以未來項目公司的實際運營成本為調價基礎,意味著項目公司經營效率越高、成本費用越低,其獲得的政府補貼數額越低。這必然產生負向激勵,即項目公司沒有動力去提升效率、降低成本,還可能虛列成本費用。而且實務中政府較難得到項目公司實際運營成本的數據(社會資本實際掌握日常經營管理權),所以這樣不但操作不便,也起不到激勵項目公司提高經營效率的作用,有違PPP發揮社會資本建設和運營效率與管理經驗的初衷。

       3、折現率的確定

       21號文的對此有如下定性指引:

     “第十七條 年度折現率應考慮財政補貼支出發生年份,并參照同期地方政府債券收益率合理確定?!?/span>

       可見折現率在不同財政補貼支出年份,根據當時該地方政府的有關債務利率狀況而有所不同。

       4、年度運營成本的口徑

       項目全部建設成本和當年使用者付費基本上發生時間和入賬時間比較接近,其現金流口徑和會計核算口徑基本一致。而對年度運營成本而言,雖然絕大部分的管理、融資、日常運維等費用基本上在入賬當期發生,但PPP項目的運營期內,一般都需要項目公司根據技術規范的要求每隔一定年限對項目資產進行大修理。各年運營成本顯然要包含這部分成本,但其現金流的支付是在大修理期間才會發生,這部分成本的現金流口徑和會計核算口徑基本不一致。對此筆者認為,應將大修理費用年化(即將定期發生的大修理總額除以該大修理年限)計入年度運營成本,這樣可能才符合21號文公式的本意。

       5、現值還是終值?

       由于項目建設期在項目前期發生,后續的運營補貼一定要考慮資金的時間成本,這是公式中將每年應分攤建設成本額*(1+年度折現率)n的原因(在運營期內,n逐年遞增),這其實是將PPP項目建設成本等額本金償還。而運營成本為當年發生,不需考慮資金的時間成本。所以文件中的表述可能有誤,即“社會資本方承擔的年均建設成本(折算成各年度現值)”,應為“折算成各年度終值”,因為該公式計算的是未來運營期政府要支付的各年度運營補貼。

       三、21號文公式的適用性分析

       筆者在參與國內某試點城市的地下綜合管廊PPP項目咨詢工作過程中,政府實施機構一開始大力推薦使用21號文公式進行項目采購的財務測算,但筆者根據實務經驗通過比較分析,體會到21號文公式并不很適合用于PPP項目的采購。

       1、21號文公式總體上比較粗略,難以適應具體項目

       21號文公式計算的是PPP項目運營期間政府補貼支出責任,所以21號文公式以總建設支出和年度運營成本的發生總額為基礎,并未考慮不同PPP項目的建設期長短、建設資金支付與大修理支出等不同現金流情況,而這些對PPP項目的財務收益率都有較大影響。

       另外各地的稅金政策也會有差異,這主要體現在PPP項目公司所收取的政府財政補貼如何征稅方面。我國現有稅收政策對此有規定,但各地稅務機關的尺度把握差異甚大,大部分地區稅務機關對之只征收企業所得稅;有的地區稅務機關則把握較嚴,對之視同政府購買服務還要征收流轉稅金;在我國財政轉移支付流入的老少邊窮地區,大部分稅務機關對之不征收任何稅收。同樣的項目,稅負不同,投資者所得相差較大,理論上政府財政補貼支出應有所不同,但21號文公式難以體現。

       正由于21號文公式只是一個公式,無法充分考慮這類因素導致的上述問題,確實難以做到具體項目具體分析。

       2、采用21號文公式很可能會給PPP項目公司帶來較大稅金損失

       如果使用21號文公式進行PPP項目的前期采購,那意味著后續政府支付的可行性缺口補貼基本逐年以折現率的比率遞增(等額本金償還PPP項目建設成本占絕大部分),這樣PPP項目公司的收入和利潤也將逐年提升。但實務中項目公司的債務融資比例一般較高,資本金和債務融資的比例為3:7甚至2:8,融資費用額較大,這些費用均可以稅前列支。一般而言,隨著項目公司在運營期內逐步取得各種收益并歸還貸款,利息費用額將逐漸減少。

       所以根據21號文公式,運營期前段的政府補貼額很少并逐年增加;而財務費用則前期很高并逐步降低。如果政府可行性缺口補貼占項目公司收益的比重較大,這樣很可能會形成這樣的局面:PPP項目公司在運營期前期的較長時間內大幅虧損,虧損逐年減少,直至到運營期后期產生盈利并大幅增加。而根據稅法規定,彌補虧損的最長期限是5年,一旦超過5年以上,未彌補完的剩余虧損不能在后續年度盈利中抵免所得稅。如此PPP公司將發生較大額的所得稅損失,間接提高政府支付缺口補貼的負擔。

       3、采用21號文公式,政府的補貼支出總額會更大

       根據21號文公式, PPP項目建設成本的等額本金償還將使政府財政補貼支出逐年遞增,即運營期前期支付得少,后續支付得多。根據財務時間價值的原理,為保證投資者同樣的內部收益率要求,政府支付的財政補貼總額將高于每年支付同樣財政補貼的總額。

       4、21號文公式還是有一定適用性

       21號文公式雖然有上述不足,但也有一定優點。隨著國民經濟的發展,政府的稅收收入和一般公共預算支出一般會逐步增加。如果政府需承擔的可行性缺口補貼責任也基本逐年同步遞增,使PPP項目的可行性缺口補貼責任占基本財政支出的比重相對平穩,則可以同等財政支出最大限度發揮出引進社會資本開展PPP項目的效用。

       所以對經測算上述不足不太明顯的PPP項目,還是可以采用21號文公式進行財政補貼。應該說這主要是財政缺口補貼占項目運營總收入比重不高或者相對比較簡單的PPP項目。

       四、實務中采用21號文公式的分析

       1、實際案例

       實務中采用21號文公式的PPP項目并不太多。2015年采用21號文公式的較大PPP項目是哈爾濱地下管廊PPP項目(以下簡稱該項目),它以各參數作招標標的讓社會資本分別報價,并按21號文公式計算財政總補貼支出的累計折現值作為招標標的,同時規定投標方報價的合理利潤率調整系數、折現率等未來不得更改。調價機制方面,以投標方報價的年運維績效服務成本為基礎,只考慮通貨膨脹因素進行每三年的定期調價。

       2、適用性分析

       綜合管廊其實是相對比較復雜的PPP項目,涉及的建設和收入變量較多。該項目中,1億元入廊費在第二年建設期內就由入廊單位向項目公司支付。社會資本墊付的4億元財政投資,政府歸還時不支付墊付資金成本,在方案中以直接減少建設成本處理。這樣都不會影響運營期財政補貼的計算。

       如此該項目將有關項目變量相對簡單化,以基本符合21號文公式的要求。

       3、調價機制分析

       調價機制是PPP項目的重要機制,實務中有很多種操作。筆者認為主要考慮通貨膨脹和利率兩大因素進行調價即可,這樣兼顧操作性和重要性,既做到雙方股東間合理分擔主要經濟風險,計算上也相對清晰簡潔。比如項目公司有較大額的債務融資并承擔相應的利息成本,超出一定幅度的利率變化之影響(可能增加也可能降低利息成本)應由政府方承?;螄磧?,這也是政府與社會資本共同承擔宏觀經濟風險的體現。

       該項目以投標方報價的年運維績效服務成本為基礎,并根據物價因素進行定期調價。即年度運營成本不是根據項目公司的實際發生額,而是以報價為基礎再引入調價機制。這符合PPP機制,也基本解決本文上面所提到的有關問題。

       但案例的調價機制只考慮通貨膨脹因素,而沒有就利率變化進行調價。因為根據該方案,在未來計算政府實際應支付的各運營年度財政補貼時,不得更改合理利潤率調整系數、折現率,這基本有違21號文公式的初衷。

       為了就不同競爭性方案進行評判,投標方報價時在全生命周期內取單一的合理利潤率調整系數、折現率以計算財政總補貼支出的累計折現值,通過折現值的高低判斷報價優劣,這是可以的。但項目運營期很長,利率變化對項目公司經營影響很大,21號文第十七條的指引也規定,運營期內的折現率可不斷調整,其調整主要考慮的就是利率變化因素。所以21號文公式實際已包含了利率調整的調價機制。該項目既不允許投標方報價的合理利潤率調整系數和折現率等在未來更改,調價機制有不予考慮顯然是不合理的。

       4、思考

       不知是何原因,該項目招標后擱淺了。

       筆者認為PPP實踐中最好慎用21號文公式,最好根據既有項目的具體情況來設計個性化的財務模型,即模擬未來項目公司或社會資本方在項目實際的經濟、技術、利率、物價和稅負等條件以及政府的相關項目要求下,整個項目合作期的收支、盈利和現金流情況。

       對比較簡單、規模較小的PPP項目,如果采用21號文公式,除以招標或談判確定的年度運營成本數據為基礎,結合調價機制,來計算財政補貼支出外,還要明確運營期內折現率的調整規則和相應財政補貼支出的計算方法。




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