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排列五开500期开奖结果: 周蘭萍:土地開發領域應用PPP存在的問題及應對建議

时间:2016-11-28     【原创】   阅读

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       引言:

       目前,政府和社會資本合作(PPP)模式被中央各部委力推應用于基礎設施和公共服務領域,致力于加快轉變政府職能、增強經濟增長動力、完善財政投入和管理方式,以實現提升公共服務和產品的供給質量、數量及效率的目的。由于不少新建類PPP項目(特別是片區綜合開發PPP項目)均涉及土地整理,且土地征拆遷等土地整理開發工作亦屬于政府履職、使用政府資金的范疇,因而,實踐中出現了部分以(含)土地整理開發為主要合作內容的PPP項目,但,囿于PPP模式在土地開發領域中的應用不明朗導致項目操作中遇到問題或障礙而不能順利實施。

       筆者將從土地開發與PPP模式關系角度闡述土地開發領域運用PPP模式的現狀,結合當前的現狀分析土地開發PPP項目存在的問題,并以問題為導向提出相應的應對策略,為修正和完善PPP模式在土地開發領域中的應用,提供智力支持。

 

       一、土地開發與PPP模式的應用

       (一)土地一級開發模式演進

       根據《土地儲備管理辦法》第二條的規定:“本辦法所稱土地儲備,是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標,依法取得土地,進行前期開發、儲存以備供應土地的行為”,延伸出土地一級開發中的三種演進模式:BT模式[①]、土地補償模式[②]和利潤分成模式[③]。

       從以上三種模式的交易架構設計,特別是土儲中心支付對價的性質方面看,土地一級開發模式的演進是與政府方支付土地一級開發模式的資金來源及性質緊密關聯的,也是與政府方融取土地開發資金的渠道和能力息息相關的。

       (二)PPP模式在土地一級開發項目中的應用

       在**各部委力推PPP模式的背景下,地方推出的PPP項目中,土地一級開發領域的PPP應用案例不在少數,如“重慶的廣陽灣國際生態智慧城和釣魚嘴半島兩個土地一級開發整治PPP項目”[④]、“寧鄉高新區南片區路網及部分土地整理PPP項目”[⑤]。在類似的土地一級開發PPP項目中,是由項目實施機構作為采購人,通過招選程序選定中選社會資本或組建PPP項目公司作為土地一級開發的實施主體,履行相應的土地開發責任,但相關的合作內容僅限于土地整理開發,并不涉及項目后期的運維服務事項。

      (三)PPP模式在片區綜合開發項目中的應用

除單純的土地一級開發項目外,片區綜合開發項目是涉及土地整理開發內容較多的PPP項目類型。所謂片區綜合開發PPP項目,是由項目實施機構通過公開競爭機制選定社會資本后,由中選社會資本或PPP項目公司具體負責實施合作區域的土地征拆遷、安置補償等服務、實施儲備土地的前期開發(包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設)、負責向合作區域內導入產業及產業發展服務、負責項目設施的運維等服務,社會資本并有權獲取合理收益的PPP項目。由此,片區綜合開發PPP項目,在合作內容方面,相較于單純的土地一級開發項目,前者更加側重項目全生命周期內的合作,尤其是產業服務、運維管理等服務內容與PPP模式的特征要求完全契合。

       2016年6月8日,財政部《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》(財金函〔2016〕47號)規定:“綜合開發,包括城鎮綜合開發、環境綜合治理、保障性安居工程、智慧城市”;2016年7月18日《**** 國務院關于深化投融資體制改革的意見》中,鼓勵通過“連片開發”的形式開展政府和社會資本合作,國家發改委等多個部委鼓勵開發區基礎設施PPP項目打包[⑥]并大力推行特色小鎮等新型城鎮化PPP項目,“片區綜合開發”因此成為PPP模式應用領域的“新寵”,相應地,片區綜合開發PPP項目中的土地整理開發相關的問題也隨之被推向公眾視野。

 

       二、土地開發領域應用PPP存在的問題

       (一)土地開發領域能否適用PPP模式?

       1、土地一級開發項目適用PPP模式受限[⑦]

       隨著財政部等《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》(財金〔2016〕91號,以下簡稱“財金91號文”)規定:“PPP項目主體或其他社會資本……不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作”,被業界普遍認為,土地一級開發將不能再以PPP模式實施。究其原因,單純的土地收儲和前期開發工作,因土地整理完畢即交驗,不存在后期項目運營環節,不符合當前國家主推的PPP模式內涵和特征要求,不宜采用PPP模式運作。

       2、土地整理等前期開發內容不應排斥在片區綜合開發PPP項目之外

       片區綜合開發PPP項目中,因土地整理等前期開發工作與項目前期規劃、項目建設以及后期產業導入和產業服務等項目運營環節之間相互關聯,PPP模式合作范圍的確定也應遵循項目各個環節的內在聯系和運作規律。

       對于財金91號文中關于社會資本不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作的要求,筆者認為,根據《土地儲備管理辦法》及《財政部國土資源部中國人民銀行**關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜〔2016〕4號,以下簡稱“財綜4號文”)等文件中關于土地儲備工作只能“由土地儲備機構承?!鋇南喙毓娑?,財金91號文的本意是指社會資本不得代替土地儲備機構承擔其法定的土地儲備職能,但是該文件并未排除社會資本或其設立的PPP項目公司作為項目主體以外的機構,參與土地收儲工作并承接其中適宜由社會資本承擔的事務。財綜4號文中也明確規定了,“地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發,包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設”。因此,社會資本作為項目承接主體或具體服務的實施單位參與前期開發工作的做法并未違背財金91號文以及財綜4號文的精神,將征拆遷以及土地整理等前期開發內容人為排除在片區綜合開發PPP項目之外的依據并不充分。

       需要提及的是,鑒于PPP項目的公益屬性,土地二級開發當然不屬PPP適用范圍。

       (二)土地出讓收入反哺PPP項目的回報機制有待規范

       鑒于實踐中不少PPP項目存在土地出讓收入使用不規范的問題,財金91號文中明確規定,“PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任,不得與土地出讓收入掛鉤”。但對于該規定的具體理解與適用,業內觀點存在較大分歧。

       筆者認為,首先,從字面上看,“PPP項目的資金來源”可以理解為“PPP項目建設投資的資金來源”,從現金流上來看屬于社會資本或項目公司籌資活動的現金流入,其來源通常包括企業投資、政府投資(適用于政府參股項目)、**和上級補助資金以及各類專項資金、銀行貸款等。與項目資金來源相掛鉤的土地出讓收入,通常理解應指的是預期土地出讓收入。從這個意義上講,將未來預期的土地出讓收入作為項目建設投資的資金來源,會導致PPP項目資金來源的不確定性,勢必將根本上影響項目的順利實施。所以,理應禁止。

       其次,對于“PPP項目的未來收益及清償責任”而言,其中“未來收益”指的是社會資本或項目公司基于PPP項目未來可獲得的收入;“清償責任”指的則是社會資本或項目公司對PPP項目的第三方債務(如銀行貸款等)需承擔的償付義務,鑒于債務償付資金的來源一般即為項目收入,故兩個概念實質上反映的是同一問題。由于在片區綜合開發PPP項目中,政府所支付的服務費也是PPP項目的收入來源之一,因此,有觀點認為,財金91號文規定的PPP項目的未來收益“不得與土地出讓收入掛鉤”,指的是PPP項目的服務費不得以土地出讓收入作為資金來源。對此,筆者認為上述結論過于武斷,主要理由如下:

       第一,財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號,以下簡稱“財金90號文”)中指出:“對于政府性基金預算,可在符合政策方向和相關規定的前提下,統籌用于支持PPP項目”。而根據《預算法》相關規定,土地出讓金收支也應當屬于政府性基金預算管理范疇,因此,土地出讓收入并非絕對不能作為PPP項目服務費的資金來源。

       第二,需要特別強調的是,土地出讓收入可以作為PPP項目服務費的資金來源,不等于“以收定支”,即PPP項目應付服務費屬PPP項目合同約定的政府方義務范疇,而資金來源則是政府方為了確保如期履約就財政預算資金所做的統籌安排,兩者不能等同。根據《預算法》規定,PPP項目中政府方的付費及補貼性支出應當納入預算;而政府方應付社會資本方或PPP項目公司的服務費及補貼數額是根據PPP項目合同約定,在社會資本方提供約定的公共服務后,由政府方基于績效評價結果最終確定。從這個意義上講,PPP項目政府方應付的服務費與土地出讓收入之間并沒有直接掛鉤。

       那么,何種情形才算是財金91號文中禁止的“將PPP項目的未來收益與土地出讓收入掛鉤”呢?筆者在參與財政部第二批及財政部等二十部委第三批PPP示范項目評審的過程中發現,不少PPP項目在回報機制設置方面明顯不合規,將本應納入政府財政預算管理的土地出讓收入直接作為PPP項目公司的收入來源,即主要依賴政府付費的項目回報機制被人為設置為主要或者全部依賴使用者付費的回報機制。此舉變相規避了財金21號文要求的財政承受能力論證,該PPP模式表面上具備可行性,實際上卻隱藏了較大的財政支付風險,因此,筆者認為,上述將土地出讓收入直接作為PPP項目公司的收入來源,而不納入財政預算收支管理的做法,即屬于財金91號文所禁止之列。此外,以往土地開發項目實踐中所存在的對土地出讓收入進行“溢價分成”等不合規的做法,顯然屬于將項目的未來收益與土地出讓收入掛鉤,更應予以禁止。

       綜上,財金91號文限制的是不合法、不合規使用土地出讓收入的做法。而若是依法依規的安排,當然不受此限。

       (三)土地開發權與PPP項目捆綁實施的支持性文件不到位

實務操作中,就準經營性及非經營性PPP項目而言,由于項目自身收益有限或者沒有收益,而地方政府財政承受能力有限,為提高項目對于社會資本的吸引力,由政府方將項目周邊特定地塊的開發權以“缺口補助”的方式提供給PPP項目公司或者PPP項目社會資本,這正是業內關注的“土地開發權與PPP項目捆綁模式”。

       但是,目前土地捆綁項目開發模式適用的PPP項目范圍還很有限。現行法規文件中,涉及基礎設施建設項目土地綜合開發的有多部,典型的有國務院《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》(國辦發〔2014〕37號,以下簡稱“國辦發37號文”)、《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)、國家發改委《關于加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》(發改基礎〔2015〕49號)、財政部和交通運輸部《關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》(財建〔2015〕111號)、《國家發展改革委、住房和城鄉建設部關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》(發改價格〔2015〕2754號)等。前述文件中,國辦發37號文件內容最為具體,濟青高鐵項目是落實該文件精神的第一個項目。國土資源部辦公廳關于印發《產業用地政策實施工作指引》的通知(國土資廳發〔2016〕38號,以下簡稱“國土資廳發38號文”)進一步規定,通過招標方式確定新建鐵路項目投資主體和土地綜合開發權中標人的,項目投資主體和用地者的競爭環節可以合并實施。所以,在鐵路項目投資建設領域,PPP項目捆綁土地綜合開發權有明確的政策支持。

       而軌道交通、收費高速公路、地下綜合管廊等領域捆綁土地綜合開發權的支持性文件效力層級較低,實務操作中仍存在障礙。依照我國現行《土地管理法》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》等文件規定,經營性土地使用權必須通過招標、拍賣或掛牌方式獲取。因此,限于我國目前的土地管理制度,將土地綜合開發權與PPP項目捆綁開發的模式還不能普遍適用于所有類型的PPP項目。

       有必要提及的是,通過競爭方式將需要通過有償方式取得的PPP項目建設用地的競爭出讓與社會資本采購環節合并實施的做法漸成趨勢。除財金91號文以外,近期相繼出臺的發改委關于印發《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》的通知(發改投資[2016]2231號),以及住建部、發改委、財政部、國土資源部、中國人民銀行等部門《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業的意見》(建城[2016]208號)、國土資廳發38號文等幾則文件中對于項目建設用地的競爭出讓與社會資本采購環節的合并實施均持肯定態度。但遺憾的是,結合國辦發42號文精神來看,近期幾則文件規定可以合并實施的土地僅指PPP項目建設用地,并未明確包含綜合開發意義上的經營性用地。

 

       三、應對建議

       (一)土地開發領域應區別適用PPP模式

       如前文分析,涉及公共屬性的土地開發領域包括單純的土地一級開發和涵蓋土地一級開發的片區綜合開發。為規范起見,建議如下:

       明確單純的土地一級開發不得以PPP模式實施;

       片區綜合開發PPP項目合作范圍可以包括土地一級開發,但同時應當涵蓋后續的運營環節,包括基礎設施運營和產業導入及產業發展等運維服務。

       (二)依法依規將土地出讓收入用于支持PPP項目

       片區綜合開發PPP項目中政府需承擔的項目服務費支出,均應作為政府方PPP項目的財政支出事先納入預算,并按規定開展財政承受能力論證。

       規范土地出讓收入的用途,嚴格按照土地出讓收入的使用管理范圍列支相關費用支出,并納入預算進行管理。根據《財政部、國土資源部、中國人民銀行關于印發<國有土地使用權出讓收支管理辦法>的通知》(財綜〔2006〕68號)規定,土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出以及其他支出,具體還應當根據國家有關規定及財政部門核定的預算進行列支。

       (三)規范PPP項目的土地資源補償機制

       鑒于目前僅有鐵路建設項目有土地綜合開發的支持性政策,其他領域政策依據不足,盲目捆綁恐難有效實施。鑒于此,對于其他領域的PPP項目,建議如下:

       首先,應當充分利用目前的項目建設用地競爭出讓環節與社會資本采購環節可以合并實施的政策空間,對于PPP項目建設用地范圍做好事先合理的規劃,最大程度利用出讓取得的項目建設用地本身帶來的相關經營性收入平衡項目投資運營成本及實現合理收益;

       其次,PPP項目實施方案以及PPP項目合同中應當約定,一旦不能如期實施有效捆綁,相應部分的資金缺口應由政府方以財政補貼或通過專項資金對項目予以定向補助,降低項目實施風險;

       最后,無論在何種程度上實現土地資源的捆綁,土地綜合開發計劃應當基于市場實際需求制定,必要的話應當分期實施,分步運作,以降低項目整體投資風險。

 

       小結:

       當前國家層面對PPP模式在土地開發領域的應用規定并不明確,實踐中存在的問題較多。筆者從土地一級開發模式的演進以及目前PPP模式在土地一級開發及片區綜合開發項目中的應用現狀入手,對客觀存在的問題進行理性分析,并基于實操層面的思考提出了相應的應對建議。相信,隨著PPP立法體系的逐步健全完善,PPP模式在土地開發領域的應用前景也會愈加明朗。


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